Artículo 93
| Autor | José Baena de Tena |
| Cargo del Autor | Magistrado encargado del Registro Civil de Sevilla |
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LA RECTIFICACIÓN POR LA VÍA DEL EXPEDIENTE GUBERNATIVO
Cualquiera que, previa consideración del trato que recibe la institución del Registro Civil en el Derecho comparado, atribuya al del Estado español el carácter de original tendrá, indudablemente, razón. España, como los demás países que siguen patrones del Derecho napoleónico, hace depender su sistema registral civil del Ministerio de Justicia, pero, a diferencia de los demás, que encomiendan la materialidad de su llevanza a los Ayuntamientos, el Registro Civil español es una función del Poder Judicial1.
En su día se estimó conveniente atribuirla a los órganos judiciales, si bien a unos muy distintos, por su carácter y competencias, a los que en la actualidad, tras la promulgación de la vigente L. O. P. J., están a su cargo.
Cierta originalidad, ya se dice, sin que lleve implícita cualquier idea de inadecuación. Por muchas razones se podría defender la actual adscripción y una de ellas sería que la materia registral civil no es ajena a las competencias de los Jueces y Tribunales. Concretamente su rectificación, tanto en Italia como en Francia, por ejemplo, supone el planteamiento de un proceso judicial en vía similar a la jurisdicción voluntaria.
En el ordenamiento jurídico español, en principio, se sigue la misma orientación, que queda plasmada en el ya comentado artículo 92 de la L. R. C: las inscripciones sólo pueden rectificarse por sentencia firme recaída en juicio ordinario. Así pues, en nuestro país, la actividad judicial se extiende a todas las actuaciones de tipo registral civil y así ha sucedido desde la creación del Registro Civil por la Ley de 1870.
Pero bien pronto pesó en el ánimo del legislador la conveniencia de dotar al Registro Civil de un instrumento por el que sus mismos órganos, aquellos Juzgados a los que estaba encomendada la función registral, pudieran subsanar ciertos errores registrales que por su entidad y facilidad de corrección, muchas veces por medio de otras inscripciones y legajos, hicieran aparecer al juicio ordinario como un ejemplo de matar mosquitos a cañonazos, sobre todo si se tiene en cuenta que hasta reciente reforma de la L. E. C. el procedimiento adecuado para ese fin era el declarativo de mayor cuantía.
Así, la Ley de 1957, siguiendo la línea marcada por anteriores y exitosas órdenes ministeriales2, introduce por vía legal un nuevo procedimiento modificador del Registro: el expediente gubernativo, que, no obstante su denominación, sigue siendo, al menos en su primera instancia, un procedimiento judicial, en tanto que son los Jueces los competentes para su instrucción y resolución, con lo que no se desvirtúa lo exigido por el artículo 37 de la L. R. C: que toda modificación de los asientos del Registro se opere por medio de resolución firme.
Hasta aquí la congruencia del sistema registral civil español parece evidente. Es, en todos sus aspectos, desde la calificación hasta la rectificación, una función judicial, así atribuida por la L. O. P. J. y perfectamente entroncada con los preceptos constitucionales 3.
Pero he aquí que el artículo 97, 4, de la L. R. C, que después se reproduce en el 359 del Reglamento, establece, dentro de las normas generales de tramitación de los expedientes gubernativos, que, en última instancia, cabe apelación contra sus resoluciones ante la Dirección General, es decir, la de los Registros y del Notariado, incardinada en el organigrama del Ministerio de Justicia. Es así como un órgano gubernamental, el Gobierno de la Nación, el Poder Ejecutivo, se reserva la última palabra, la competencia para estimar o desestimar anteriores resoluciones no firmes de los Jueces. No cabe duda que, aunque sea en una primera aproximación, pueda estarse ante un verdadero conflicto de competencias entre dos poderes del Estado, el Judicial y el Ejecutivo. Hay que recordar que el ejercicio de la potestad jurisdiccional es único, ya que corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales4, y que, por tanto, los preceptos citados de la legislación registral podrían pecar de ser inconstitucionales5.
Como expone Segovia López6, la función registral, en sus más amplios términos, comprensivos tanto de la resolución calificadora como de la rectificatoria, no es un acto administrativo, no lo efectúa la Administración ni está sujeto al Derecho administrativo7, es un acto que emana de un órgano judicial, el Juez de Primera Instancia, que no es sólo un servicio público, sino que tiene como finalidad la tutela y garantía jurídica, no sólo entre particulares, sino incluso frente a la propia Administración. El Juez del Registro Civil no actúa como administración jurídica, sino como garante de los derechos de los ciudadanos. Es una función, pues, que le está encomendada por el texto constitucional junto con las propiamente jurisdiccionales y en cuyo ejercicio el Juez debe estar revestido con las mismas características que los artículos 117 de la C. E. y 1 de la L. O. P. J. atribuye, genéricamente, a la Administración de la Justicia: independencia, inamovilidad, responsabilidad y sometimiento único a la Constitución y al imperio de Ley.
No deben prevalecer como opiniones contradictorias aquellas que sostienen que las anteriores características sólo acompañan a los Jueces cuando juzguen, cuando medien en la solución de un litigio planteado entre partes determinadas. Desde este punto de vista únicamente la jurisdicción contenciosa sería propiamente jurisdiccional, dejando fuera de su ámbito a toda actividad judicial que, como reza el artículo 1.811 de la L. E. C, no esté empeñada ni se promueva cuestión alguna entre partes conocidas y determinadas. Hay que ir a un nuevo y más amplio concepto de la jurisdicción como equivalente a la de administrar justicia en todo procedimiento en el que se dice el Derecho, medie o no un conflicto entre partes8.
Según la L. O. P. J., artículos 1 y 2, se puede distinguir una actividad genérica, la de administrar la Justicia que, en nombre del Rey, se realiza únicamente por los Jueces y Tribunales y que se diversifica en concretas actuaciones judiciales: la potestad jurisdiccional, la de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado; las de Registro Civil y las demás que le sean atribuidas por Ley en garantía de cualquier derecho. En todas ellas, como se ha dicho antes, se exigen por los preceptos constitucionales Jueces independientes y sometidos únicamente a la Constitución y a las leyes.
Segovia López9 sostiene, con toda razón, que no puede hablarse de la función registral como un tertiu genus al lado de la potestad jurisdiccional y de la materia reservada por la Ley a los Jueces y Tribunales en garantía de los derechos de los ciudadanos, en tanto que la C. E., artículo 117, sólo contempla dos géneros, la jurisdiccional y el garante de los derechos. Así pues, la función registral debe ser una de estas dos, por lo que no deberá hablarse, cabe añadir, de unas especiales características de la actividad judicial cuando ésta se desarrolle en el esfera registral, sino que, al contrario, deben participar de la misma naturaleza de las demás de la forma que queda fundamentalmente plasmada en el precepto constitucional.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que a través del expediente gubernativo no sólo se rectifican determinados errores del Registro. También se utiliza para las inscripciones fuera de plazo, cambios de nombres, relativos a la nacionalidad o vecindad civil, matrimonios civiles y autorizaciones para contraer matrimonio. En la consideración de que tales expedientes sirven para decir el Derecho, para contener declaraciones judiciales respecto a la existencia y ejercicio de los derechos de los ciudadanos, muchos de ellos de carácter fundamental como pueda ser el de contraer matrimonio, en modo alguno debe sustraerse al Poder Judicial la última instancia en la solución de los mismos, sobre todo si se tiene en cuenta que, según reiterada jurisprudencia, frente a las resoluciones de la D. G. R. N. no cabe recurso contencioso-administrativo.
Si se tiene en cuenta que la actuación en alzada de la D. G. R. N. no sólo se produce con respecto a los expedientes gubernativos, sino que alcanza a todo acto de calificación10, habrá que convenir que se está en presencia, pues, y en ello consistirá la verdadera peculiaridad de nuestro sistema registral, de que una función que está encomendada a los Jueces se encuentra sometida al control del Poder Ejecutivo, configurando a éste en árbitro supremo y definitivo en el pronunciamiento de ciertos derechos de los ciudadanos que están considerados como materia reservada exclusivamente al conocimiento de los Jueces y Tribunales11. Supone un control que contraviene frontalmente un principio fundamental de nuestro ordenamiento jurídico de la forma que queda plasmado en el artículo 106, 1, de la C. E.: son, precisamente, los Tribunales, el Poder Judicial, los que controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa.
Podría afirmarse, por consiguiente, que el sistema registral español es anticonstitucional, precisamente porque sus reglas madres son preconstitucionales, anteriores al 6 diciembre 1978. Urge, pues, la consiguiente reforma legislativa, aquella que, entre otras muchas cuestiones, suponga la completa judiciliación del Registro Civil, evitando la intromisión de otros poderes del Estado en la revisión en alzada de determinadas decisiones judiciales que habrán de realizarse por medio de los recursos previstos en la L. E. C., si bien antes sería necesario arbitrar o bien que toda modificación o rectificación del Registro debiera operarse por los trámites del juicio de menor cuantía o bien acudiendo para ello a los propios de la jurisdicción voluntaria, materia con la que tantas semejanzas tiene la registral civil (hasta el punto de configurarse las normas al respecto de la L. E. C. en Derecho supletorio de primer grado, según el art. 16 R. R. C). En orden a la adopción de las correspondientes medidas correctoras podrían...
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