Artículo 92: Referendum

Autor:Enrique Linde Paniagua
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo
Páginas:457-490
RESUMEN

I. Significado del referéndum. II. El referéndum en el proceso constituyente. III. El artículo 92 de la Constitución en el conjunto de preceptos constitucionales que regulan el referéndum. IV. El referéndum consultivo como una modalidad de referéndum. V. Régimen jurídico del referéndum consultivo en la Constitución y la Ley Orgánica 2/1980. 1. Las consultas populares del artículo 92 de la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 457

I Significado del referéndum

El referéndum es una institución compleja, polémica en los juicios de la doctrina, lo que no debe causar la menor sorpresa si se tiene en cuenta que ha sido practicada con finalidades diversas en y por los regímenes políticos más dispares.

Page 458

En cualesquiera de los casos, si hubiera que definirla tratando de encontrar el común denominador del conjunto de técnicas o modalidades en que se expresa el referéndum, habría que decir que consiste en trasladar la adopción de una decisión (de índole política por lo general) al pueblo, al que se hace partícipe o colaborador obligado o voluntario del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo. A partir de aquí las coincidencias de la doctrina son menores, dependiendo de las particulares experiencias o de la concepción del sistema político que se tenga. A mi juicio, el origen de la institución es claro en los regímenes democrático-liberales, que aplicaron la teoría russoniana de la soberanía popular a los regímenes constitucionales modernos, viniendo a expresar, en cuanto técnica de democracia directa, una crítica al sistema representativo 1. No voy a entrar aquí en esa polémica, en la que, por otra parte, nos hemos pronunciado en otro lugar 2. Pero hay que decir que ni sus orígenes ni su funcionalidad actuales están exentas de debate; un buen ejemplo fue la polémica que tuvo lugar en el Congreso Constituyente 3, a la que dedicaremos alguna atención más adelante.

II El referéndum en el proceso constituyente

La comprensión de la institución del referéndum en la Constitución hace conveniente reparar en la evolución operada en el texto que ahora conocemos como artículo 92 de la Constitución a lo largo del proceso constituyente 4.

He aquí la evolución que iría experimentando la regulación de lo que finalmente será el artículo 92 de la Constitución.

Anteproyecto de Constitución (B.O.C. de 5 de enero de 1978), elaborado por la Ponencia (numerado como art. 85):

  1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos.

  2. En los primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras o de tres Asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de 750.000 electores.

  3. El plazo previsto en el artículo anterior para la sanción real se contará, en Page 459 este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum.

  4. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado.

  5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80.

    Anteproyecto de la Constitución (B.O.C. de 17 de abril de 1978), una vez informado por la Ponencia, es decir, tras la incorporación o no de los votos particulares y las enmiendas de los grupos parlamentarios (numerado como art. 85):

  6. Las leyes aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de las leyes en vigor podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos.

  7. El plazo previsto en el artículo anterior para la sanción real se contará, en este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum.

  8. El referéndum será convocado por el Rey a propuesta del Gobierno, por iniciativa propia o de cualquiera de las Cámaras.

  9. Corresponde también la iniciativa del referéndum relativo a la derogación de leyes a tres Comunidades Autónomas o a los electores en número no menor de 750.000.

  10. Una ley orgánica regulará el ejercicio del referéndum legislativo y constitucional, así como el ejercicio de la iniciativa popular a que se refiere el apartado 3 de este artículo y la establecida en el artículo 80.

    Anteproyecto de la Constitución (B.O.C. de 1 de julio de 1978) y una vez dictaminado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas (numerado como art. 86):

  11. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.

  12. El referéndum será convocado por el Rey con refrendo del Presidente del Gobierno y previo debate del Congreso de Diputados.

  13. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución.

    Este texto se mantendría sin cambios en el Proyecto de Constitución aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados (B.O.C. de 24 de julio de 1978), con un pequeño matiz en el Proyecto de Constitución aprobado por el Pleno del Senado (B.O.C. de 13 de octubre de 1978) al apartado 2, que pasaría a decir: >>El Rey convocará el referéndum con refrendo del Presidente del Gobierno y previa autorización del Congreso de DiputadosB.O.C. de 28 de octubre de 1978) modificaría la redacción, que no el sentido y alcance jurídico-político de este apartado 2, quedando así su formulación definitiva: >>El referéndum será convocado por el Rey, mediante pro-Page 460puesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.

    De entre los cambios que tienen lugar a lo largo de la elaboración del precepto vamos a prestar atención a los tipos de referéndum que se regulan inicialmente.

    El artículo 85 del Anteproyecto de Constitución contemplaba la técnica del referéndum en relación a tres supuestos diferentes, otorgándoles tres regímenes jurídicos igualmente diversos.

    En cualquiera de los supuestos, el referéndum era convocado por el Rey (acto debido) a propuesta del Gobierno, elementos éstos de la convocatoria y la propuesta coincidentes en todos los casos. Sin embargo, el carácter de la propuesta del Gobierno cuando la iniciativa procediera de las Cámaras, de tres Comunidades Autónomas o de 750.000 electores se configuraba como un acto debido; de modo que el Gobierno sólo podía entrar en la legalidad de la iniciativa, sin poder emitir juicio de valor ni control alguno sobre la oportunidad u otras circunstancias de la misma.

    Los supuestos en que podía convocarse referéndum, con arreglo al citado artículo 85, eran tres. En primer término, el referéndum podía plantearse en relación a las leyes aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas, tipo que se asemeja al referéndum contemplado por la Ley de Referéndum de 22 de octubre de 1945, derogada por la Constitución de 1978, con la diferencia de que en el contemplado en esta última ley se sometían a referéndum los proyectos de ley no aprobados, mientras que el referéndum del artículo 85 del Anteproyecto procedía una vez aprobada la ley y antes de ser sancionada, debiendo entenderse que el período de tiempo desde la aprobación a la sanción era un período hábil para ejercer la iniciativa de referéndum que correspondía al Gobierno y a las Cámaras. Al respecto del régimen jurídico que referimos pueden anotarse algunas anomalías: no se determinaba un plazo para el ejercicio de la iniciativa, sino que ésta coincidía con el período de tiempo que va desde la aprobación de una ley hasta su sanción, que podía ser como máximo de quince días, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 84 del Anteproyecto; por otra parte, la iniciativa correspondía a cualquiera de las Cámaras o al Gobierno.

    En segundo lugar, el referéndum era posible también en relación a >>decisiones políticas de especial trascendencia5, sólo que la iniciativa pasa del Rey al Gobierno y a las Cámaras en un proceso que, como el propio sistema constitucional, ha pasado de estar inspirado en el principio monárquico, en la etapa de transición que se inicia con la Ley de Reforma Política, a configurarse ahora y en este punto con arreglo al principio democrático -iniciativa de las Cámaras-, aminorado por la intervención del Gobierno.

    Por último, y con arreglo al artículo 85 del Anteproyecto, cabía el referéndum para la derogación de leyes en vigor -referéndum abrogativo-. En este supuesto eran competentes para tomar la iniciativa el Gobierno, cualquiera de las Cámaras, Page 461 tres Comunidades Autónomas o los electores en número no menor de 750.000. La competencia del Gobierno y las Cámaras para adoptar la iniciativa en este referéndum, a nuestro entender, estaba escasamente justificada, dado que el Gobierno, si es respaldado por la mayoría, puede derogar en las Cortes la ley sin necesidad de convocar referéndum, o en caso de no ser un Gobierno mayoritario, tal y como apuntamos anteriormente, no parece justificado que no se posibilite también la iniciativa a las minorías parlamentarias. Por lo que se refiere a la competencia de las Cámaras, con mayor razón parece injustificada la convocatoria de referéndum para la derogación de una ley en vigor que puede operarse por el procedimiento legislativo ordinario. En este supuesto sólo entendemos justificada la competencia para adoptar la iniciativa...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA