Artículo 77: Las peticiones a las Cámaras

Autor:Pedro Cruz Villalón
Páginas:667-682
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla
RESUMEN

I. Los "grupos legítimos de intereses". II. La "prenda de la libertad". III. Primeros balbuceos del parlamentarismo. IV. Las peticiones a las Cámaras. Bibliografía.

 
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Una cierta perplejidad parece apoderarse de los comentaristas de la Constitución al llegar a esta cifra, de suyo esotérica. El más elemental sentido común parece, en efecto, decirles que el artículo sobra o que, al menos, no hace falta. Pues, si se atiende a su apartado primero, no parece que éste añada nada sustancial a lo que ya declara el artículo 29. Y, si se atiende al segundo, tampoco se puede decir que añada gran cosa a lo establecido en los artículos 108 y siguientes 1. Quizá sea ésta, a la postre, la virtualidad de este artículo, la de postular una explicación, dadas las posibilidades didácticas que el mismo a su vez ofrece.

Porque, como en seguida habrá ocasión de ver, en pocos preceptos de nuestra

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Constitución aparece condensada tan expresivamente la historia del Estado constitucional; pocos preceptos habrá en nuestra Constitución tan hondamente marcados -protagonistas ellos mismos- por la historia constitucional. Cabe, sin embargo, preguntarse por la razón que llevó a nuestros constituyentes a incorporar estos preceptos históricos, sin apenas antecedentes en la historia constitucional patria, por ilustres que lo tuvieran en la historia constitucional comparada.

ILos "grupos legítimos de intereses"

La explicación, o cuando menos, la hipótesis razonablemente fundada no parece difícil: el actual artículo 77 no pretendía ser solamente "historia constitucional", sino ante todo y sobre todo recepción de "Derecho Comparado". Pues, en la concepción inicial del artículo, lo que ha quedado del mismo, la "historia constitucional", sólo pretendía ser el "preámbulo" de la norma, en tanto que lo que ha desaparecido, el "Derecho Comparado" pretendía ser su "parte dispositiva", aquello que, en definitiva, debía dar sentido normativo al artículo, innovando, incluso drásticamente, el ordenamiento. El artículo, dígase ya, pretendía "constitucionalizar" en sus desaparecidos apartados tercero y cuarto la conocida práctica política norteamericana del lobbying, incorporando para ello en nuestra Constitución los principios inspiradores del "Regulation of Lobbying Act" de 1946, cuyo desarrollo se veía atribuido a una específica ley orgánica 2:

"3. Las Comisiones podrán recibir delegaciones de grupos legítimos de intereses, en sesiones que siempre tendrán carácter público.

4. Una ley orgánica establecerá un sistema de control y registro para los grupos de intereses que actúen de modo permanente."

No parece arriesgado advertir en estos fracasados preceptos el sentido último del artículo, como pondrá de manifiesto la misma discusión parlamentaria que, pasando por alto cualquier consideración sobre los preceptos aprobados, se centra en la discusión de los rechazados. Procede, pues, comenzar por lo que no llegó a ser, pero que, en definitiva explica lo que el artículo 77 llegaría a ser.

El voto particular del Grupo Parlamentario de Alianza Popular del que procede el actual artículo 77 3 había quedado en eso mismo, en voto particular durante la redacción del Anteproyecto de Constitución por parte de la Ponencia constitucional del Congreso, sin que tuviera mayor fortuna con ocasión de la redacción del Informe de la misma de fecha 17 de abril de 1978. Por el contrario, la Comisión Page 669constitucional del Congreso aprueba los dos primeros apartados del voto particular en sus propios términos, rechazando el resto del mismo. Ahora bien, si esto último es explicado, no así lo primero, es decir, la incorporación de los apartados que hoy integran el artículo 77.

En ausencia de datos más fiables habremos de proceder por hipótesis en éstas como en otras cuestiones. Las circunstancias que rodean la sesión de la Comisión constitucional del Congreso de 2 de junio de 1978 en la que se incorpora este nuevo artículo permite formular una de estas hipótesis, con todas las reservas del caso.

Es esta sesión del viernes 2 de junio la sesión del "paso del Ecuador" del Proyecto de Constitución por la Comisión constitucional del Congreso. En ella se va a llevar a cabo la aprobación del segundo gran bloque de artículos (los entonces arts. 65 a 81), una vez han quedado "aparcados" los polémicos 63 y 64 (actuales 69 y 69), pretendiéndose que este segundo salto hacia adelante sea más pacífico que el primero, el de la sesión del pasado 23 de mayo, donde se habían aprobado los artículos 25 a 50, motivando la retirada del Grupo parlamentario de Alianza Popular por considerarse excluida de la negociación del texto constitucional. El regreso a la Comisión por parte de este Grupo, producido en los días inmediatamente anteriores a esta sesión del día 2 de junio, debía ser recibido con algún gesto de cortesía por parte de los Grupos que en primera línea estaban protagonizando el "consenso" constitucional 4.

Ello explicaría el que, una vez expuestos brevemente por el portavoz de A.P. las ideas rectoras del artículo adicional 5, y aceptada la propuesta de que el voto particular se votase por apartados, los distintos grupos aceptasen sin más explicaciones los citados dos primeros apartados sin modificación alguna. Ahora bien, incluso los apartados que se rechazan lo son con la máxima consideración; no hay una oposición de principio al propósito de los mismos. Se dice sencillamente que, por lo que hace al apartado tercero, éste es materia reglamentaria y, de hecho, se puede considerar incluido en el Reglamento provisional del Congreso 6, por lo que hace al apartado cuarto, de una parte se considera que puede quedar englobado dentro del derecho general de asociación 7, de otra parte se piensa que, si bien una tal ley puede revelarse necesaria en el futuro, no parece oportuna una expresa mención constitucional 8. Apenas, por lo demás, una leve crítica a la ambigüedad de la fórmula "grupos legítimos de intereses", así como al efecto de promoción de estas actuaciones de presión sobre el Legislativo que, sin duda, la legislación propuesta tendría 9.

Muy otro, en cambio, es el ambiente en la sesión del Pleno del Congreso correspondiente al día 13 de julio siguiente, en la que el portavoz de A.P., FRAGA, Page 670hace un último intento de que su voto particular sea incorporado íntegro a la Constitución 10. En esta ocasión, sin que se aclare más la razón de la incorporación de los dos primeros apartados, sí se entra más en el fondo por lo que hace a los apartados rechazados. La intencionalidad "antipartido" de la enmienda aparece mucho más claramente 11, del mismo modo que su rechazo se formula en términos más rotundos 12.

Así concluye, prácticamente, la discusión constitucional de este artículo 13 y, con ello, la de este intento, en buena medida original, de constitucionalizar los grupos de presión. Un intento que cabe calificar de poco realista en lo que se refiere a su tendencia hostil a los partidos políticos, buscando promocionar formas alternativas de estructuración política de la sociedad. Trasladada de contexto, con otros partidos, la propuesta de esta "clase política alternativa" formada por los profesionales de la presión sobre los legisladores, estaba condenada al fracaso 14.

IILa "prenda de la libertad"

Hora es ya, sin embargo, de olvidarse de lo que el artículo quiso ser, para ocuparnos de lo que es. El mismo se compone, como ya se ha indicado, de dos preceptos relativos ambos al derecho de petición ejercido ante la representación nacional. Ahora bien, lo característico de este artículo es que no viene a resolver eventuales problemas específicos de la petición a las Cámaras [como pudiera ser, por ejemplo, el caso del artículo 45.c), de la Ley Fundamental de Bonn 15], sino que se limita a reproducir preceptos tomados del constitucionalismo histórico comparado, con algún precedente aislado en el constitucionalismo patrio, de virtualidad Page 671problemática en el contexto de la Constitución de 1978. De ahí que tanto este punto como el siguiente deban ir dedicados a explicar en qué circunstancias y con qué propósitos surgieron cada uno de estos dos preceptos en el constitucionalismo histórico, para concluir ocupándonos del derecho de petición a las Cámaras, con independencia del hecho, ampliamente irrelevante, de que el artículo 77 exista.

Las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, siempre por escrito, quedando prohibida la presentación directa por manifestaciones ciudadanas, dice el artículo 77.1 C.E. A pesar de su formulación y a diferencia de lo que ocurre con el apartado segundo, no estamos aquí ante derechos de las Cámaras en relación con las peticiones por ellas recibidas; se trata, por el contrario, de una simple reiteración del derecho de los españoles a dirigir peticiones a las autoridades constituidas, referido en este caso a las Cámaras que integran las Cortes Generales.

Individuales y colectivas: "Individuales" no tiene aquí el significado originario del constitucionalismo histórico, al que en seguida nos referiremos, de peticiones "firmadas individualmente", sino el de peticiones firmadas por una sola persona, como única forma de ejercicio de este derecho que autorizaba bajo la dictadura el "Fuero de los Españoles", así como, posteriormente, la ley que vino a regular el ejercicio de este derecho quince años más tarde 16. Para el constitucionalismo histórico, el ejercicio colectivo del derecho de petición es algo evidente que no precisa siquiera venir consignado expresamente. Lo que sí constituye, por el contrario, un problema, y problema importante, son las llamadas "peticiones en nombre colectivo", es decir, las peticiones presentadas por "colectivos" de la más diversa índole, no reducibles a una pluralidad de ciudadanos individualmente consignados 17. No cabe desconocer,...

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