Artículo 73: Período de sesiones

Autor:Fernando Santaolalla López
Páginas:470-488
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales Profesor Titular de Derecho Constitucional
RESUMEN

I. Introducción: Los parlamentos y el tiempo. II. Los períodos de sesiones. 1. Concepto de los períodos de sesiones. 2. Organización y modalidades. 3. Imprecisión sobre las fechas de comienzo y terminación. 4. Reuniones simultáneas de las Cámaras. 5. Prohibición de suspensiones. III. Los períodos extraordinarios de sesiones o sesiones extraordinarias. 1. Finalidad de los períodos... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IIntroducción: Los parlamentos y el tiempo

Los parlamentos de los actuales Estados son instituciones permanentes, en el sentido de que están previstos en las Constituciones como órganos regulares y ordinarios del aparato estatal, a diferencia de las asambleas estamentales de la baja Edad Media, que tenían un carácter eventual y transitorio. Lo cual es fiel reflejo del Page 474diferente carácter de las funciones asumidas por una y otra organización: básico y rudimentario en la época medieval y muy diversificado e intenso en la era contemporánea. El poder legislativo no podía escapar a esta tendencia, habiéndose multiplicado su trabajo al mismo compás que el de los restantes órganos estatales. Por eso su convocatoria y reunión ya no son esporádicas, al socaire de una necesidad eventual, sino regulares y permanentes, en modo a dar respuesta a las necesidades también permanentes del Estado.

Pero esta permanencia institucional de las modernas asambleas legislativas no es sinónimo de funcionamiento continuado. Así como la Administración pública actúa sin solución de continuidad, los parlamentos tienen paréntesis en su funcionamiento, de tal modo que alternan períodos de actividad con otros de vacancia.

Por un lado, las cámaras se renuevan normalmente cada cierto tiempo, que suele ser cuatro o cinco años. Con ello se trata de asegurar el principio de legitimidad democrática, permitiendo que el pueblo, como sujeto de la soberanía, determine la composición de la representación que va a gobernar el país durante ese plazo. De otro modo no se podría garantizar la correlación entre la inclinación mayoritaria del cuerpo electoral y su representación institucional. Estos períodos por los que se eligen las cámaras se denominan normalmente legislaturas, aunque en nuestro Derecho histórico eran conocidos como diputaciones. También la actual práctica parlamentaria española es constante en el empleo de la primera expresión. Legislatura es, por tanto, el espacio temporal por el que se elige un Parlamento, el período que media entre una y otra renovación general. La legislatura dura entre nosotros (arts. 68.4 y 69.6 de la Constitución) cuatro años, pero es posible su terminación anticipada por disolución decretada por el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros (art. 115.1).

Por otro lado, tampoco la actividad es continuada dentro de cada legislatura. Sólo ciertas fracciones son hábiles a efectos del trabajo parlamentario: los llamados períodos de sesiones. De este modo cada legislatura se divide, o suele dividirse, en varios de estos períodos, separados por otros tantos de vacancia en los que los parlamentos no pueden sesionar.

La duración de los períodos de sesiones determina las mayores o menores posibilidades para el ejercicio de las funciones parlamentarias: períodos extensos favorecen la aprobación de leyes abundantes o complejas y un control intenso sobre la acción del ejecutivo, mientras que períodos breves actúan en sentido inverso. De ahí que la regulación de esta materia no sea tan irrelevante como a primera vista parece. La opción por una u otra variante es causa y exponente de un parlamentarismo vigoroso y profundo o de uno tímido y limitado. El poder ejecutivo del Estado se ve sometido, lógicamente, a una vigilancia más rigurosa cuanto mayor sea la extensión de estos períodos aptos para el trabajo de los parlamentos 1. No puede extrañar que en los regímenes constitucionales, como la V República Francesa, donde se ha tratado de recortar la influencia de la representación popular so-Page 475 bre el Gobierno, se haya utilizado la técnica de limitar la duración de estos períodos.

El principio anterior, como cualquier otro, tampoco debe ser asumido en términos absolutos, en el sentido de creer que una asamblea que agotase las últimas posibilidades de reunión, sin descanso ni tregua para sus miembros y para el Gobierno, sería el ejemplo más acabado de democracia parlamentaria. Del mismo modo que una máquina que estuviese sometida a un funcionamiento ininterrumpido estaría expuesta a un pronto deterioro, también la sobretensión del mecanismo parlamentario conduciría tal vez a un desgaste no deseado. La ordenación de las tareas del Gobierno y la propia acción administrativa requieren la existencia de algún interregno en la actividad de las cámaras. Una hipotética situación de fiscalización ininterrumpida sobre el Gobierno alteraría el regular funcionamiento de muchos servicios públicos, que necesitan de períodos de tranquilidad para organizarse, planear actividades, ejecutar decisiones vinculantes, etc. Al mismo tiempo, los propios parlamentarios necesitan también tiempo libre para realizar otras tareas políticas, como son sus deberes de partido, contactos con los electores y organizaciones de su distrito, etc. Y, naturalmente, la condición de parlamentario no libera de la mortal naturaleza humana y, por tanto, de la necesidad de descanso. De ahí que todas las Cámaras conozcan fases de suspensión de sus trabajos.

Ahora bien, la creciente complejidad de la vida estatal ha determinado una tendencia de la mayoría de los parlamentos democráticos hacia la prolongación de sus períodos de sesiones. El elevado número de leyes y asuntos que las Cámaras deben debatir ha provocado una paralela extensión de la duración de sus trabajos, lo cual se ha visto favorecido por la facilidad con que los parlamentarios pueden hoy día trasladarse desde su domicilio o distrito a la sede de su asamblea. Se explica así la situación en que se ha desembocado: incremento del número de sesiones y mantenimiento, pero limitado, de los períodos de vacancia.

IILos períodos de sesiones
1. Concepto de los períodos de sesiones

Los períodos de sesiones -o legislaturas, según la denominación usada antes en nuestro país y hoy ya caducada 2-, son los espacios de tiempo hábil en que las cámaras pueden reunirse para desarrollar sus funciones. En nuestro constitucionalismo decimonónico nacieron, seguramente al igual que en otros países, como medio de equilibrar la posición del legislativo en relación al monarca y al poder ejecutivo. Frente a las facultades de suspensión de las sesiones y de disolución de las Cortes decretadas por estos últimos se quiso asegurar un mínimo de tiempo para que Congreso y Senado pudiesen constituirse y ejercer sus funciones constitucionales, como un límite contra los intentos de congelación de la represen-Page 476tación popular 3. Este carácter se advierte claramente en las Constituciones de 1812, 1837, 1869 y 1931, esto es, en los textos que más afianzan el principio democrático frente al monárquico tradicional 4. En realidad, este mismo significado se mantiene hoy día, según se comentó en el apartado anterior.

Durante mucho tiempo, los períodos de sesiones tuvieron efectos jurídicos en la vida interna de las cámaras. Siguiendo una práctica inaugurada por el Parlamento inglés en 1606 5, su término implicaba la decadencia de los distintos asuntos en tramitación, de tal modo que al iniciarse el siguiente período debían plantearse ex novo si se deseaba un debate o pronunciamiento sobre los mismos 6. En algunos parlamentos el cierre de uno de estos períodos suponía, además, la suspensión de las prerrogativas de los diputados 7. Pero la complicación producida por fórmula tan rigurosa hizo que diversas asambleas, salvo la británica 8, la Page 477 fuesen abandonando progresivamente, hasta el punto de que hoy día los períodos de sesiones se han reducido a un sistema de ordenación práctica de sus trabajos 9. Lo cual no desmerece lo antes señalado sobre su influencia sobre la actuación del Gobierno y del aparato administrativo dependiente del mismo. La ordenación de los períodos de sesiones tiene unos clarísimos efectos externos sobre el Gobierno. En cambio, desde el punto de vista interno de las cámaras, no es ya más que una forma de ordenar el cumplimiento de las funciones a su cargo.

2. Organización y modalidades

La ordenación de los períodos de sesiones varía según los países, si bien, en general, se aprecia una tendencia hacia su prolongación, fruto del incremento ya mencionado de trabajo parlamentario.

Además de esa tendencia expansiva, pueden entresacarse algunos rasgos comunes. Es el caso de la distinción entre períodos ordinarios y períodos extraordinarios de sesiones. Los primeros son los que se celebran necesariamente, por imponerlo así la Constitución, y están previstos para permitir al parlamento el ejercicio normal de sus funciones. Los segundos son de carácter puramente eventual, en cuanto su convocatoria se produce para el conocimiento de algún asunto de especial trascendencia o urgencia que no puede ser aplazado hasta el siguiente período ordinario. Y, naturalmente, esa trascendencia o urgencia obedecen a consideraciones de oportunidad que se interpretan elásticamente por las fuerzas políticas presentes en las cámaras o en el poder ejecutivo.

A su vez, los períodos ordinarios pueden ser únicos o dos por año. En la Europa comunitaria son mayoritarios los países que se inclinan por la primera modalidad, muy relacionada, como...

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