Artículo 69: El Senado

Autor:Francisco Fernández Segado
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela
Páginas:182-278
RESUMEN

1. Reflexiones generales en torno al bicameralismo. 2. La composición del senado en el proceso constituyente. A) El Senado como Cámara autonómica de tipo federal. B) La desconstitucionalización del Senado: el Senado como Cámara de representación de las entidades territoriales. C) El Senado, Cámara de representación provincial. D) El Senado, Cámara híbrida de representación territorial. 3.... (ver resumen completo)

 
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1. Reflexiones generales en torno al bicameralismo
  1. Si en su origen el bicameralismo responde a un accidente feliz 1, a la circunstancia de que en Inglaterra, modelo copiado luego por doquier 2, fuesen dos los cuerpos en que el Parlamento se articuló, la invención obedeció, como parece evidente, a razones de contenido que explican asimismo la persistencia del tipo creado y justifican su difusión. El bicameralismo, ha podido decir al respecto SPAGNA MUSSO 3, es una técnica organizativa de fines polivalentes.

    La difusión del bicameralismo ha llegado a tal punto que, como advirtiera BISCARETTI 4, pocos principios de técnica constitucional han conseguido entre los Estados de democracia clásica una afirmación tan plena y difusa.

    Esta expansión de la estructura parlamentaria bicameral no ha dejado, sin embargo, de ser cuestionada por la doctrina, convirtiéndose con el devenir del tiempo en uno de los aspectos más controvertidos del Derecho constitucional 5.

    La controversia hinca sus raíces en tiempos bien remotos de la historia del pensamiento político. Ya el liberalismo se preocuparía teóricamente del tema, vinculándolo con la inexcusable limitación del poder por el poder como medio de salvaguarda de la libertad. Y así, MONTESQUIEU 6, tras defender la conveniencia de que el cuerpo legislativo se confíe "al cuerpo de nobles y al cuerpo que se escoja para representar al pueblo", cuerpos que se reunirán en asambleas independientes que han de tener miras e intereses separados, conectará esta estructura bicameral con el sistema de frenos y contrapesos o, si se prefiere, con la teoría de la Page 183 balanza y equilibrio de poderes que, como bien advierte CARRÉ DE MALBERG 7, explica la construcción del barón de la Brède, a cuyo juicio el libre juego del binomio "faculté d'empêcher-faculté de statuer" había de generar el necesario equilibrio.

    En el otro extremo, SIEYÈS _quien calificaría la Cámara de los Lores como un monumento de superstición gótica 8_, con un argumento que ha devenido clásico, objetaría que, siendo la Ley la expresión de la voluntad general, y no concibiéndose que esta voluntad pueda ser más que una en cada instante, la dualidad de Cámaras debe descartarse, porque si ambas coinciden, hay redundancia, y si discrepan, hay conflicto. A través de una prolija argumentación, SIEYÈS 9 considerará demostrada la obligación en que está el tercer estado de formar por sí solo una asamblea nacional, autorizando, ante la razón y la equidad, la pretensión que podría tener esta clase de deliberar y votar en nombre de la nación entera sin ninguna excepción.

    Aunque ya en puertas de los años treinta DUGUIT 10 podía constatar que la mayoría de los países con un régimen representativo cuenta con un Parlamento dividido en dos Cámaras, lo cierto es que el constitucionalismo de la segunda posguerra nos ofrecerá una lenta aunque progresiva evolución de las estructuras bicamerales hacia otras unicamerales. Algunos datos cuantitativos corroboran esta tendencia: en las cuatro décadas subsiguientes al término de la Segunda Gran Guerra una treintena de Parlamentos bicamerales se han convertido al unicameralismo, dato al que ELIZALDE añade 11 otro que considera aún más significativo: apenas una quincena entre el centenar largo de nuevos Estados aparecidos con posterioridad a la última guerra mundial han optado por el bicameralismo.

    Bien es verdad que no toda la doctrina coincide en este juicio. Voz tan autorizada como LOEWENSTEIN 12 ha podido señalar que en los últimos tiempos la popularidad del sistema bicameral no ha sufrido ninguna merma, para más adelante constatar como un hecho inequívoco la perseverancia de la tradición bicameral.

    Un juicio ponderado quizá requiera de alguna precisión adicional. De entrada, es patente que, desde una óptica estrictamente cuantitativa, el número de Parlamentos bicamerales tiende a disminuir 13, pero no es menos cierto que, como se ha advertido 14, después de 1945 son muy escasos los países de cierto relievePage 184 político en los que se ha producido esta transmutación del bicameralismo al monocameralismo.

    Lo que sí se ha producido es un proceso de cambio que WEBER 15 tilda de "novation du bicaméralisme", fenómeno íntimamente conectado con el de la racionalización del sistema político, una de cuyas vertientes, en lo que ahora importa, parece lógico que sea la quiebra del principio de igualdad de funciones de ambas Cámaras, con la subsiguiente participación de la Cámara Alta en la elaboración de la decisión legislativa en aquellos ámbitos competenciales que se encuentren naturalmente concordes con su específica representatividad: política, socio-económica para las Cámaras que pudiéramos llamar de representación de intereses, problemas concernientes a los entes territoriales de un Estado complejo, en aquellas asambleas de base territorial, etc.

    En definitiva, idénticos motivos racionales o de pura oportunidad, que postulan procedimientos de elección diferenciados para ambas Cámaras pueden aducirse, además ya de argumentos de pura funcionalidad política, en pro de la diferenciación funcional de ambas Cámaras 16, que, como es obvio, se opone frontalmente al esquema originario del bicameralismo, asentado en la absoluta paridad de atribuciones de las dos Cámaras.

    En nuestros días es, pues, inexcusable que en los Estados que cuentan con un Parlamento dual el bicameralismo, acuñando los términos de BON VALSASSINA 17, se presente como "imperfecto" o "limitado", siendo además necesario conectar esa caracterización tanto con la vertiente estructural como funcional. Como dice MANZELLA 18, "il pluralismo che caratterizza l'ambiente istituzionale parlamentare non è un fatto soltanto strutturale. Il fatto strutturale si giustifica sempre in relazione ad una attribuzione funzionale".

    La reflexión precedente debe conectarse, a nuestro modo de ver, con la puesta en cuestión de algunas de las consideraciones más tradicionales en torno a la estructura bicameral. Es el caso del carácter de Cámara moderadora y, por lo mismo, conservadora que ciertos sectores de la doctrina han detectado, evidentemente con toda razón desde una perspectiva histórica, en el Senado.

    Desde luego, en algunas Cámaras aún hoy existentes es patente el arraigo de su espíritu conservador. Como arquetipo de esta orientación, la Cámara de los Lores británica, que aun cuando, a juicio de JENNINGS 19, hoy no es ilustrativo contemplarla como "the "aristocratic" element in the British Constitution", ello no es Page 185óbice para que el propio autor signifique más adelante que se halla siempre un poco más a la derecha que un Gobierno conservador 20. Pero al margen de este peculiar modelo histórico de Cámaras, que creemos que es un modelo a extinguir, aunque haya de reconocerse que se siguen esgrimiendo argumentos muy diversos en pro de su continuidad 21, hoy ya no se puede seguir sustentando, a modo de axioma, que un Senado asentado en el principio democrático es una asamblea llamada a mitigar, con su tradicional conservadurismo, las decisiones más avanzadas de la Cámara Baja. Un juicio de esta naturaleza es un juicio mediatizado por un apriorismo valorativo que le hace perder toda su objetividad.

    Ello no significa que, con independencia ya de la composición ideológico-partidista que en un momento dado tenga el Senado, éste no pueda seguir desempeñando algunas de esas funciones que se suelen reconducir al rol genérico de la moderación; así, el actuar como Cámara de reflexión, garantizando un más ponderado desarrollo del trabajo legislativo, o como Cámara de equilibrio. Indiscutiblemente, hoy ha de entenderse como de todo punto exagerada la afirmación de HAURIOU 22, quien llegaría a considerar que la dualidad de Cámaras era condición necesaria para la moderación del poder, sin la que no existe gobierno constitucional posible. Pero no lo es tanto el más reciente juicio de ALZAGA 23, quien ponía de relieve que una de las grandes razones para la existencia de nuestra segunda Cámara, amén la de permitir un cauce singular para la representación territorial, es la de que facilita que el Parlamento no se convierta en un centro de radicalización de las distintas actitudes políticas, que son expresión del pluralismo político que ha de caracterizar a toda democracia occidental, sino, muy al contrario, en una plataforma de entendimiento y de compromiso.

    Desde luego, frente a lo dicho en un momento precedente, no faltan sectores doctrinales que ven en la mera existencia de una segunda Cámara un freno frente a la dinámica democrática de la Cámara Baja. Así, según AMELLER 24, aquella Cámara refleja el deseo más o menos consciente de los constituyentes de atemperar el dinamismo democrático de la Cámara Baja por medio de la representación, cerca de ella, de elementos más conservadores. Y en análogo sentido, AJA y AR-BÓS 25 manifiestan...

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