Artículo 59
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
Artículo 59.
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Del escrito formulando alegaciones previas se dará traslado por cinco días al actor, el cual podrá subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de diez días.
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Evacuado el traslado, se seguirá la tramitación prevista para los incidentes.
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El auto desestimatorio de las alegaciones previas no será susceptible de recurso y dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste.
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Una vez firme el auto estimatorio de las alegaciones previas, se declarará la inadmisibilidad del recurso y se ordenará la devolución del expediente administrativo a la oficina de donde procediere. Si se hubiere declarado la falta de jurisdicción o de competencia, se estará a lo que determinan los artículos 5.3 y 7.3.
I. DEMANDA
A) Concepto
La demanda es, en el proceso administrativo, el acto escrito de postulación de la parte actora mediante el cual, o bien inicia el proceso ejercitando la acción e inter- poniendo la pretensión, o bien introduce introduce en un proceso ya iniciado su pretensión, referida a la actuación administrativa mencionada en el escrito de interposición del «recurso». En el comentario al art. 45 examinamos las distintas formas de iniciación del proceso, mediante «escrito de interposición» o por medio de demanda.
B) Plazo
Cuando la demanda es el acto inicial del proceso, los plazos a tomar en consideración son los establecidos en el art. 46 para la interposición del «recurso contencioso-administrativo». Cuando el proceso comienza con la presentación de «escrito de interposición», la demanda se ha de formular por el actor en el plazo de veinte días desde que el expediente le sea entregado (plazo común para todos los litisconsortes, si son varios, aunque no actúen unidos) (art. 52.1 LJCA).
a) Entrega del expediente al actor
El art. 52.1 no indica plazo alguno del que pudiera disfrutar el órgano judicial desde la recepción del expediente administrativo hasta su entrega al actor, por lo que, en principio, deberá entregarlo inmediatamente, en original o copia. No obstante, si el órgano judicial se plantea la posible concurrencia de alguna causa de inadmisión que dé lugar a la apertura del trámite de alegaciones previsto por el art. 50.4 LJCA, el emplazamiento del actor para formular la demanda se retrasará hasta que se decida por el órgano judicial continuar el proceso.
Si el actor considera que el expediente que le ha sido entregado no está completo puede solicitar, dentro del plazo para formular la demanda, que se reclamen los antecedentes para completarlo. Dicha solicitud suspende el transcurso del plazo. En el plazo de tres días el órgano judicial se debe pronunciar sobre ella. Si accede habrá de dirigirse a la Administración, que al «remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice a que se refiere el art. 48.4 los documentos que se han adicionado» (art. 55). Al no estar completo el expediente, el requerimiento del órgano judicial a la Administración se ha de realizar para la remisión en plazo de diez días y el incumplimiento dará lugar a la imposición de multa coercitiva, al aplicarse el art. 48.7. Parece que la Administración ha de enviar al órgano judicial no solo los documentos del expediente que faltaran, sino la totalidad del mismo, lo cual no tiene mucho sentido.
b) Falta de remisión del expediente
Con el fin de dar solución a la situación de indefensión en que quedaba el actor en los frecuentes casos en los que la Administración incumplía su obligación de remitir el expediente, la LJCA le autoriza a presentar su demanda (véase el comentario al art. 48). El art. 53.1 permite a la «parte recurrente», ante el transcurso del plazo para la remisión del expediente sin que éste se haya enviado, «pedir, por sí o a iniciativa del Juez o Tribunal, que se le conceda plazo para formular la demanda». Ante dicha solicitud el órgano judicial se encuentra obligado a otorgar el plazo, como se deduce de la referencia que realiza el apartado segundo del mismo precepto a la utilización «del derecho establecido por el apartado anterior» al aludir a la situación en la cual el expediente se recibe después de presentada la demanda. No cabe, pues, que el órgano judicial rechace la concesión del plazo por entender que la realización del enjuiciamiento exige contar con el expediente. Su falta de remisión nunca puede perjudicar a quien no es responsable del incumplimiento.
Recibido el expediente después de presentada la demanda, se abre un plazo de diez días, común para todas las partes —salvo para la Administración demandada-, para la realización de alegaciones complementarias (art. 53.2).
En el caso de que la demanda no haya sido todavía formulada, y se halle el plazo para hacerlo en curso, no habrá necesidad de otorgar un plazo para alegaciones complementarias. Bastará con ampliar al actor el plazo para presentar su demanda en los días necesarios para asegurar que, al menos, disponga de diez desde que el expediente le sea entregado.
Entendemos que a la Administración demandada no puede otorgársele el plazo de diez días para la realización de alegaciones complementarias porque, si aporta el expediente junto con la contestación a la demanda, ya efectuará en ella las alegaciones que estime oportunas, y si remite el expediente después de finalizado el plazo para contestar a la demanda, ésta será ya inadmisible, sin que sea posible aceptar que la preclusión sea burlada por medio de un escrito de alegaciones complementarias que, en realidad, no complementaría nada sino que vendría a dejar sin efecto una sanción procesal. La utilización por el art. 53.2 de la expresión «en su caso» al conceder el plazo de diez días a las partes demandadas refuerza nuestra interpretación: el precepto sólo prevé la realización de alegaciones complementarias por los code- mandados distintos de la Administración autora de la actuación sometida a revisión jurisdiccional.
c) Efecto del transcurso del plazo
Transcurridos veinte días desde la entrega del expediente al actor, si no ha sido presentada la demanda, el órgano judicial ha de declarar de oficio, por medio de auto, la caducidad del recurso, según denomina el art. 52.2 LJCA a la finalización del proceso por el desistimiento implícito del actor.No obstante, el mencionado precepto establece la admisibilidad de la demanda si se presenta dentro del día en que se notifique el auto en el que se declare la caducidad, dejando así claro que la norma contenida, con carácter general, en el art. 128 LJCA rige también en relación con el plazo para presentar la demanda, frente a las dudas que se suscitaron en relación con el art. 121.1 LJCA de 1956.
Aunque la norma contenida en el art. 52.2 hace referencia a la «caducidad del recurso», parece que con ello no puede excluirse la posibilidad de que vuelva a interponerse un nuevo «recurso contencioso-administrativo» para someter a control jurisdiccional la misma actuación designada en el escrito de iniciación del proceso fenecido. El art. 52.2 indica más bien que nos encontramos ante un supuesto de caducidad anticipada de la instancia. Por ello, si dictado el auto de finalización del proceso aún es posible impugnar judicialmente la actuación administrativa, por no haber transcurrido los plazos de caducidad establecidos por el art. 46, podrá instarse nuevamente la tutela judicial y obtenerse una resolución sobre el fondo del asunto.
Bien es verdad que los antecedentes históricos de la norma, situados en los arts. 1 y 2 del RD de 20 de junio de 1858, que distinguieron los efectos del transcurso de los plazos de caducidad en la instancia en el proceso administrativo de los establecidos para el proceso civil, pueden conducir a solución distinta a la aquí mantenida, pues los preceptos citados del RD de 1858 disponían que, caducada la instancia, el acto debía entenderse consentido. Por su parte, el tenor literal del art. 52.2 LJCA es poco claro (como lo era el del art. 67.2 LJCA de 1956). Sin embargo, la interpretación más arriba sustentada, según la cual la finalización del proceso por incumplimiento del plazo para presentar la demanda no impediría la iniciación de un nuevo proceso sobre la misma actuación administrativa, al constituir la interpretación más favorable para el ejercicio del derecho a la tutela, ha de ser acogida.
C) Contenido de la demanda
a) Requisitos subjetivos
En la demanda debe figurar, en primer lugar, una genérica invocación del órgano judicial al que la pretensión se dirige (Juzgado o Tribunal).
Respecto a las partes, la demanda ha de identificar a la persona del actor, si bien, en caso de que el proceso se haya iniciado mediante «escrito de interposición», dado que su domicilio y los datos referentes a su capacidad, representación y la postulación constan ya en éste, no es preciso que sean reiterados ahora, salvo en los supuestos de sucesión procesal contemplados por el art. 22 LJCA. En ellos, habida cuenta de la transmisión del derecho, será el nuevo titular del mismo el legitimado para deducir la demanda, por lo que deberá identificarse convenientemente si no lo ha hecho ya.
Si el proceso ha comenzado mediante «escrito de interposición», tampoco será necesario advertir en la demanda de forma específica «la persona contra quien se interponga...» (art. 424 LEC), puesto que una exigencia de mayor rigurosidad provoca la inutilidad de tal advertencia expresa: nos referimos a la congruencia entre el «escrito de interposición» y la demanda.
El «escrito de interposición» del «recurso» ha de señalar —según vimos— la actuación administrativa que constituye el objeto del proceso, para mejor conocimiento de la cual se requiere la entrega del expediente a la Administración autora de la misma, quien simultáneamente se así emplazada para que se persone como demandada en el proceso. La demanda debe contener la pretensión concreta que se dirija contra la actuación frente a la que interpuso el «recurso», cuyo expediente se solicitó y en virtud del cual se han realizado, tanto el emplazamiento implícito de la...
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