Artículo 47: Derecho a la vivienda.
| Autor | Martín Bassols Coma |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 305-340 |
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La vivienda constituye un marco o dimensión espacial de carácter primario e imprescindible para la vida personal y social del individuo, y en particular para el desarrollo de la vida familiar. El disfrute de este marco espacial permite satisfacer al individuo y a la familia necesidades biológicas (albergue, defensa contra las inclemencias de la naturaleza y del clima, conservación de la salud física y mental...), necesidades personalísimas (intimidad, bienestar, seguridad...) y, en última instancia, necesidades sociales y ambientales (establecer relaciones de convivencia y de vecindad, acceder a bienes y servicios culturales, administrativos, recreativos, etc.), vinculados a las formas de vida -urbana y rural- de la sociedad contemporánea. Esta pluralidad de fines que, a través del bien vivienda, pueden alcanzarse explica que el Derecho constitucional haya otorgado a través de su evolución una especial protección desde distintas vertientes. En el constitucionalismo clásico se valora la vivienda fundamentalmente como expresión o medio para la realización de la intimidad personal y la libertad de residencia, y en tal sentido se sanciona su reconocimiento constitucional en conexión con las libertades públicas tradicionales: declaración de inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 de nuestra Constitución) y libertad de residencia (art. 19).
El moderno constitucionalismo atiende fundamentalmente a la dimensión social de la vivienda y a su consideración de necesidad de índole colectiva, frente a la cual el Estado no puede mantenerse indiferente y seguir pretendiendo que los ciudadanos deban, con carácter absoluto, autosatisfacer sus necesidades de vivienda conforme a sus posibilidades económicas en el mercado. Ahora bien, pese a la conciencia de la necesidad de atender a esta necesidad en función de la premisa del Estado Social de Derecho y de una larga tradición -que se inicia ya en el siglo XIX con distintos ritmos de efectividad en los distintos países europeos- de intervención de los poderes públicos en el sector de la vivienda social, cabe registrar una evidente y notoria resistencia en los textos constitucionales contemporáneos a reconocer un derecho a la vivienda, como un derecho subjetivo exigible frente a los poderes públicos y accionable ante los Tribunales. A lo sumo, los textos constitucionales elevan la satisfacción de las necesidades de vivienda a la categoría de derechos sociales no directamente vinculantes o a principios informadores de la política social y económica que informan una actuación de promoción de los poderes públicos. A tal efecto, pueden esquematizarse las siguientes tendencias en el constitucionalismo.
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A consecuencia de las destrucciones derivadas de la I Guerra Mundial y de sus derivaciones económicas y sociales, emergió en la mayoría de los países europeos una decidida voluntad de afrontar desde una nueva perspectiva la pro-Page 309blemática de la vivienda, especialmente para las clases sociales desfavorecidas, que superara el mero control de los alquileres y las medidas de apoyo a iniciativas voluntaristas y de beneficencia 1. La primera respuesta en el orden constitucional correspondió a la Constitución de WEIMAR de 1918 que después de proclamar, en su artículo 153, que «... la propiedad obliga. Su uso ha de constituir al mismo tiempo un servicio para el bien general», dedica un artículo específico -el 155- que va a constituir el primer texto constitucional de reconocimiento del derecho a la vivienda: «el reparto y utilización del suelo, serán vigilados por el Estado, en forma que impida el abuso y se tienda a proporcionar a todo alemán una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole una morada y un patrimonio que responda a sus necesidades... El cultivo o explotación de la tierra es un deber para con la comunidad. El incremento de valor del suelo que se obtenga sin emplear trabajo o capital en el mismo quedará a beneficio de la colectividad» 2. Como puede observarse en el precepto, estarán presentes, aún cuando su articulación pueda responder a enfoques distintos, los tres elementos configuradores que también pueden detectarse en el texto del artículo 47 de la Constitución española de 1978: régimen jurídico de la utilización del suelo que impida el abuso; reconocimiento propiamente dicho del derecho a la vivienda, y atribución a la comunidad de las plusvalías del suelo no debidas al trabajo o a la inversión.
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En los países del área soviética la vivienda era reconocida en las Constituciones de la U.R.S.S. (art. 44 de la Constitución de 1977), República Democrática de Alemania (art. 37, si bien subordinado a las posibilidades económicas y a las condiciones locales), Bulgaria (art. 21, a través del derecho a edificar en los terrenos de propiedad estatal y con la concesión de préstamos), Polonia (art. 79.5) y Yugoslavia (art. 164, en cuanto sirve para la satisfacción de las necesidades familiares). Page 310
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En las democracias occidentales las referencias a la vivienda en los textos constitucionales son indirectas (art. 47 de las Constitución italiana: «la República favorecerá el acceso del ahorro popular a la propiedad de las viviendas) o simplemente implícitas en las cláusulas sociales (Ley Fundamental de Bonn, aún cuando las Constituciones de Baviera, Bremen y Berlín las configuran como derechos exigibles frente a los poderes públicos) 3. La jurisprudencia constitucional de estos países hasta el momento ha negado la consideración de un derecho a la vivienda como derecho exigible y protegido como tal (la Corte Constitucional italiana en sentencia núm. 252, de 28 de julio de 1983, y sentencia núm. 14, de 1 de julio de 1964, del Tribunal Constitucional alemán). La reforma parcial de la Constitución suiza en 1972 (art. 34) ha habilitado a la Federación para adoptar medidas para la construcción de viviendas, adquirirlas en propiedad e impedir determinados abusos en materia de alojamientos.
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Un importante signo de evolución cabe apreciar en el constitucionalismo a partir de 1975. La Constitución griega de 1975 prevé medidas para el acceso a la vivienda para determinados sectores de población y para aquellos que están alojados precariamente. La Constitución portuguesa de 1976, en su artículo 65, parte de la consideración de que «todos tendrán derecho para sí o para su familia, a una vivienda de dimensiones adecuadas en condiciones de higiene y comodidad y que preserve la intimidad personal y familiar», y a tal efecto diseña una serie de obligaciones para el Estado a fin de asegurar este derecho a la vivienda (programación de la política de vivienda en conexión con los planes de ordenación del territorio y urbanismo, estimular la iniciativa privada, apoyo a las iniciativas de los entes públicos y cooperativas, adopción de una política de viviendas en alquiler y compatibles con la renta familiar y el acceso a la propiedad).
En este contexto se inscribe nuestra Constitución de 1978 al proclamar en su artículo 47 que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos». Pese a su proclamación formal como derecho al disfrute de una vivienda, se inscribe dentro del Capítulo III del Título L, bajo la expresiva rúbrica «De los principios rectores de la política social y económica», y como tal con el alcance del párrafo 3.º del artículo 53, «el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informarán la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen».
Como complemento de este reconocimiento del derecho a la vivienda, debe te-Page 311nerse en cuenta que la Constitución apunta a una clara descentralización de la política de vivienda en cuanto la atribuye como competencia de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3).
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Entre los países europeos que han revisado sus Constituciones, destacan el mantenimiento del derecho a la...
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