Artículo 46
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
Artículo 46.
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El plazo para interponer el recurso contenciosoadministrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.
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En los supuestos previstos en el art. 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en dicho artículo.
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Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
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El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se contará desde el día siguiente a aquél en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición o en que éste deba entenderse presuntamente desestimado.
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El plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
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En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del art. 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.
I. NATURALEZA DE LOS PLAZOS
El art. 46 LJCA regula los plazos máximos a los que queda sometida la interposición del «recurso contencioso-administrativo». Junto a estos plazos «máximos» debe tenerse presente también el establecimiento de términos temporales «mínimos» que han de ser respetados si se pretende impugnar actos ficticios, obtenidos gracias a la técnica del silencio administrativo, la inactividad material o las vías de hecho si se ha efectuado requerimiento.
Centrándonos en los plazos máximos señalados por el art. 46, se trata de plazos de caducidad, improrrogables. «Los plazos son improrrogables —afirma el art. 128— y una vez transcurridos se tendrá por caducado el derecho...»
En principio, no resulta extraño que el control judicial de la actuación administrativa se someta a plazos de caducidad. La imposibilidad de impugnar actos administrativos expresos, subsanados pasado un cierto tiempo, resulta consecuente con la naturaleza constitutiva de las pretensiones de anulación y es conveniente desde el punto de vista de la seguridad jurídica. No es, sin embargo, tan acertado teóricamente, ni exigible desde el punto de vista del principio mencionado, que la impugnación de actos presuntos anulables o actos expresos o presuntos nulos de pleno derecho se someta a plazos de caducidad, pasados los cuales resulte necesario forzar la consecución de un nuevo acto que poder someter a revisión jurisdiccional para poder obtener la tutela de los tribunales. Y menos aún tiene sentido que el ejercicio del derecho de acción frente a la inactividad material y las vías de hecho se condicione al cumplimiento de reducidos plazos en el proceso administrativo.
La Ley, sin embargo, no establece excepción alguna: el control judicial de cualquier actuación administrativa en el orden de lo contencioso-administrativo requiere que se interponga el «recurso» dentro del plazo legalmente previsto. El incumplimiento del mismo ha de ser apreciado de oficio por el órgano judicial (art. 51 LJCA), sin perjuicio de que también puede ser alegado por los partes (art. 58 y 69 e) LJCA), con la consecuencia de la inadmisión del «recurso», lo que impide al Juzgado o Tribunal pronunciarse sobre la cuestión de fondo como consecuencia de la acción ejercitada.
No obstante, a pesar de tratarse de plazos de caducidad (sin perjuicio de las excepciones que luego veremos), la LJCA matiza los excesos a los que pudiera conducir su aplicación automática cuando se ejercita la acción dentro de tiempo hábil para ello, pero ante un órgano incompetente. Así, el art. 7.3 LJCA prevé que la declaración de incompetencia sólo puede realizarse en forma de auto, con anterioridad a la sentencia, y provoca la remisión de las actuaciones al órgano competente para que siga el curso del proceso. Con ello se evita que el transcurso de plazo de caducidad pueda impedir que se enjuicie el fondo del asunto, tal y como sucedería si la incompetencia diera lugar a la inadmisión del «recurso» planteado y al archivo de las actuaciones. En la regulación de la casación, la LJCA establece que la revocación de la sentencia por motivo de la incompetencia da lugar a la remisión de las actuaciones al órgano competente para que resuelva (art. 95.2 b)
El problema surgía en la aplicación de la LJCA de 1956 cuando la declaración de incompetencia era realizada en la sentencia, ya que, al no resultar aplicable la disposición contenida en su art. 8.3, por expresa previsión de este último en tal sentido, el actor se encontraba con que el plazo de caducidad ya había transcurrido y no podía volver a iniciar otro proceso ante el órgano competente. La jurisprudencia reaccionó contra este efecto de la declaración de incompetencia en la sentencia, entendiendo que en estos casos el plazo de caducidad volvía a contar desde aquella resolución (STS 23.11.83). Posteriormente, el TC zanjó la cuestión al declarar derogado por la CE el inciso contenido en la letra a) del art. 82 LJCA de 1956, que permitía a los tribunales declarar en la sentencia la inadmisibilidad del «recurso» por falta de competencia (STC 22/85, de 15 de febrero).
II. CÓMPUTO
El cómputo de los plazos se practica de acuerdo con las reglas establecidas en los arts. 185 LOPJ, 5 CC y 128.2 LJCA, precepto a cuyo comentario nos remitimos.
III. DIVERSIDAD DE PLAZOS
A) Litigios entre Administraciones
Con carácter general, en los litigios entre Administraciones el plazo para inter- poner el «recurso contencioso-administrativo» es de dos meses, salvo en los supuestos especiales en los que la Ley establece otro distinto (art. 46.6 LJCA). ¿Cuándo se inicia el cómputo del plazo de dos meses? En caso de que se haya efectuado el requerimiento regulado por los tres primeros apartados del art. 44 la contestación la proporciona el último inciso del art. 46.6: desde el día siguiente a la fecha en que se reciba la contestación al requerimiento («comunicación del acuerdo expreso», dice del precepto) o se entienda presuntamente rechazado, lo que acontece al mes de su recepción. Si no se ha realizado el requerimiento, parece que el inicio del cómputo del plazo para la impugnación judicial habrá de coincidir con el señalado para el requerimiento en el art. 44.2: desde la publicación de la disposición o desde que la Administración actora hubiere conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.
Para la impugnación de los actos y disposiciones emanadas de las Entidades Locales por parte de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas rige el plazo de caducidad de dos meses, que habrá de computarse desde la recepción de la comunicación del acto o acuerdo realizada conforme al art. 56.1 LBRL (art. 65.3 LBRL y 215.5 ROF) o, si la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma ha optado por hacer uso de la posibilidad contemplada en los apartados primero y segundo del art. 65 LBRL —que se mantiene en virtud de lo establecido por el art. 44.4 LJCA—, transcurrido el plazo señalado en el requerimiento dirigido a la Entidad Local o recibida la comunicación de la misma rechazando el requerimiento (arts. 65.3 LBRL y 215.4 ROF —aunque la Ley no menciona el plazo de dos meses sí lo hace el reglamento; la STS 3ª 18.10.91 lo deducía del art. 58 LJCA de 1956; actualmente es el plazo general previsto por el art. 46.6 LJCA—).
No obstante, si la Administración central o autonómica entiende que el acto o el acuerdo de la Entidad Local menoscaba sus competencias, interfiere en su ejercicio o excede de las propias de dichas Entidades, el art. 66.1º LBRL, en relación con el art. 65.3 del mismo texto legal, establece que su impugnación podrá realizarse directamente, sin necesidad de previo requerimiento, en el plazo de quince días hábiles a partir de la comunicación del acto o de la disposición (vid. también el art. 216 ROF). Realmente no se comprende la razón por la cual el precepto se refiere a la posibilidad de impugnación directa en estos casos, pues el requerimiento previo a la Entidad Local constituye un trámite optativo con carácter general. Por otro lado, tampoco es fácil de entender el motivo por el que se acorta el plazo de dos meses al de quince días hábiles. Este último plazo que, por remisión acepta el art. 66.1, se establece en el art. 65.1 en el marco de la regulación del requerimiento dirigido a la Entidad Local para que anule el acto o acuerdo. Por último, no indica la LBRL (ni lo hace el ROF —aunque el mismo carecería de rango suficiente para establecer un plazo distinto al señalado por el art. 46.6 LJCA, que sólo admite la existencia de plazos distintos al de dos meses establecidos por Ley—) el plazo para impugnar los actos y las disposiciones de las Entidades Locales en los supuestos del art. 66.1 si la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma ha enviado el requerimiento a la Entidad Local, haciendo uso de la posibilidad establecida con carácter general en el art. 65, que el art. 66 no excluye. Aunque ante la omisión lo lógico es entender que rige el plazo general de dos meses, podría también pensarse que la intención del legislador ha sido la de someter estas controversias competenciales a un...
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