Artículo 44

AutorVicente Gimeno Sendra
Cargo del Autorcatedrático de Derecho Procesal UNED

Artículo 44.

  1. En los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

  2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

  3. El requerimiento se entenderá rechazado si dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

  4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.

I. EL «REQUERIMIENTO DE ANULACIÓN» EN LOS CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: ORIGEN, FUNDAMENTO Y ÁMBITO

Como ya es sabido, el art. 19 LJCA, atribuye legitimación activa a cada una de las diferentes Administraciones Públicas reconocidas en el Estado de Derecho español, con el fin de que las mismas puedan impugnar ante los Jueces y Tribunales del orden administrativo de la Jurisdicción los actos y disposiciones dictados por las restantes [la General del Estado los de las Administraciones autonómicas y locales, y éstas los de aquélla, las Administraciones de las Comunidades Autónomas los de la Administración local, y viceversa —art. 19.1.c), d) y e)—, y la Administración institucional los de todas ellas —art. 19.1.g)—].

Pues bien, tal y como también quedó anunciado en los comentarios al art. 25 LJCA, para estos supuestos en los que una Administración legitimada activamente pretende demandar a otra, y a diferencia de lo que acontece con carácter general en la esfera del «recurso contencioso-administrativo», no resulta necesario el agotamiento previo de ninguna vía de recurso de índole administrativa (art. 44.1 LJCA, primer inciso), por lo que la Administración de que se trate podrá deducir directamente su pretensión ante los Juzgados y Tribunales competentes sin tener la obligación de interponer, con carácter preliminar, ningún tipo recurso o reclamación administrativa ordinaria, especial o extraordinaria.

En los casos de conflictos interadministrativos, pues, el acceso a la Jurisdicción contencioso-administrativa (que, para los ciudadanos en general, queda subordinado al previo agotamiento de la correspondiente vía administrativa) resulta ser directo e inmediato.

De dicha regla general se excepciona, sin embargo, el supuesto contemplado en el art. 67 LBRL, que será objeto de nuestro análisis en el último apartado del presente comentario.

La experiencia práctica, en el planteamiento de los conflictos entre Administraciones Públicas ante los Tribunales del orden contencioso-administrativo demostró, sin embargo, que no eran inusuales los supuestos en los que la actividad objeto de impugnación podría haber sido perfectamente eliminada del ordenamiento de haber mediado algún tipo de advertencia o llamada de atención, previa a la proceso, entre una u otra Administración. Dicha constatación empírica, junto al dato notorio de las dificultades económicas por las que atravesaban, y aún siguen atravesando, numerosísimos Ayuntamientos para poder contar con sus propios Servicios Jurídicos, o para contratar a un Letrado que los asista cuando sus actuaciones son cuestionadas a través del «recurso contencioso-administrativo», motivó, en un primer momento, que, al menos en la esfera de la impugnación de los actos de las Entidades Locales por parte de las Administraciones General del Estado y autonómicas, se dispusiese la posibilidad de que éstas formalizasen previamente un requerimiento de anulación de la actividad supuestamente infractora del ordenamiento, que, de ser atendido por aquellas Entidades, posibilitaba la terminación del conflicto de una manera rápida y, sobre todo, económica para la totalidad de las partes implicadas.

En concreto, el art. 65.1 LBRL dispuso al respecto lo siguiente: «Cuando la Administración del Estado o la de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de sus respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto o acuerdo».

Por el contrario, cuando los actos de las Entidades locales menoscababan las competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interferían en su ejercicio o excedían de la competencia de dichas Entidades, entonces las Administraciones General del Estado y autonómicas podían acudir directamente a la Jurisdicción contencioso-administrativa, sin necesidad de previo requerimiento (art. 66 LBRL).

Dicho potestativo requerimiento, cuya bondad material, desde luego, no cabe poner en duda, y que únicamente operaba en los casos enunciados por la transcrita norma de la LBRL (es decir, en conflictos donde la Administración General del Estado o la Administración de una Comunidad Autónoma se dirigía contra una Administración local), ha sido ahora extendido, por obra del art. 44 de la LJCA de 1998, a cualesquiera tipos de conflictos interadministrativos que puedan suscitarse: a) bien por la Administración General del Estado contra una Administración autonómica; b) bien por la Administración de una Comunidad Autónoma contra la Administración estatal; o c) bien por una Entidad local contra la Administración General del Estado o contra una Administración autonómica (con respecto a los cuales el art. 63.2 LBRL no aludía a requerimiento alguno).

El citado precepto de la LJCA, pues, ha venido a reconocer a este singular instrumento un alcance y vigencia general, extramuros de la órbita de la legislación local, única hasta ahora en donde se hacía referencia al mismo, legislación cuya vigencia se deja expresamente a salvo de la nueva ordenación (art. 44.4 LJCA), y a cuyas especialidades se aludirá al final del presente comentario.

El hecho, además, de que en la vigente LJCA se reconozca un elenco de pretensiones admisibles en el proceso administrativo de mayor amplitud que el reconocido por la anterior Ley de 1956, ha obligado a acomodar la regulación del requerimiento a estas nuevas modalidades de tutela judicial, ampliando su ámbito material. De modo que, a partir de ahora, cuando una Administración, en los casos antes señalados, interponga «recurso contencioso-administrativo» contra otra, podrá requerirla previamente, no sólo para que anule o derogue el acto en cuestión, sino también para que «haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada» (art. 44.1 LJCA).

Por pura comodidad en el uso del lenguaje, sin embargo, seguiremos hablado de ahora en adelante de «requerimiento de anulación», si bien el lector habrá de entender que dentro del término anulación se comprenden la totalidad de las pretensiones reguladas en la LJCA, esto es, desde la pura y simple anulación o derogación de la actuación administrativa que se reputa ilegítima, hasta el requerimiento tendente a conseguir la realización de una concreta actividad, o la modificación o cese en la actuación material efectivamente llevada a cabo.

II. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

El requerimiento de anulación, como su propio nombre indica, consiste en la puesta en el conocimiento de una Administración Pública del hecho de que otra diferente Administración considera que alguna de sus actuaciones es contraria al ordenamiento jurídico (arts. 44 LJCA, 65.1 LBRL y 215.1 ROF), razón por la cual «requiere» a la misma su anulación, o la creación, modificación o cesación de un determinado comportamiento administrativo, en orden a evitar la incoación del pertinente proceso.

La...

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