Artículo 4
| Autor | Vicente Gimeno Sendra |
| Cargo del Autor | catedrático de Derecho Procesal UNED |
Artículo 4.
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La competencia del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales.
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La decisión que se pronuncie no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.
I. EXTENSIÓN DEL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO A LAS CUESTIONES PREJUDICIALES E INCIDENTALES
El presente precepto de la LJCA, atribuye a los Juzgados y Tribunales administrativos, en primer término, el conocimiento de todas aquellas cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo que se hallen directamente relacionadas con un «recurso contencioso-administrativo», salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados Internacionales, añadiendo seguidamente que la decisión que se pronuncie sobre dichas cuestiones «no producirá efectos fuera del proceso en que se dicte y no vinculará al orden jurisdiccional correspondiente.
Antes que nada, ha de precisarse que, pese a referirse aparentemente la norma a dos tipo de cuestiones distintas —las incidentales y las prejudiciales—, en realidad, el precepto únicamente regula estas últimas, tanto en su primero como en su segundo apartado; en el primero, porque la excepción relativa a la exclusión del conocimiento de las cuestiones de índole penal, constitucional e internacional sólo alcanza algún sentido en el ámbito del estudio de la prejudicialidad procesal; en el segundo, por cuanto la alusión a la falta de vinculación de lo resuelto en otros órdenes distintos al contencioso-administrativo tampoco presenta significado alguno fuera del indicado análisis de las cuestiones prejudiciales.
Por supuesto que los Juzgados y Tribunales administrativos tienen plena competencia para enjuiciar todas aquellas cuestiones incidentales que se les susciten a lo largo del tramitación de un proceso administrativo, y precisamente a ello se refieren genéricamente el art. 7.1 (competencia objetiva) y el art. 137 (para ordenar que las mismas sean tramitadas en pieza separada y sin efecto suspensivo alguno) o, como ejemplos singulares, el art. 131 (tramitación de la petición de medidas cautelares) y el art. 139.1 (imposición de costas procesales a quienes las promuevan con mala fe o temeridad). Dichas cuestiones incidentales, sin embargo, han de ser de naturaleza estrictamente procesal (vgr. el originado por una solicitud de nulidad de actuaciones, la adopción de medidas cautelares, las tercerías promovidas en la fase de ejecución...), o de índole propiamente administrativa (vgr. la determinación de la condición de funcionario de algún interesado...), porque si versan sobre otra diferente materia, las mismas, con toda obviedad, no podrán ser abordadas por los órganos del orden administrativo sino a título prejudicial, en los términos y con los límites previstos en los arts. 4 LJCA y 10 LOPJ.
En consecuencia, en las páginas que siguen se analizará este art. 4 LJCA en sus estrictos términos, es decir, con referencia exclusiva al régimen de la prejudicialidad en el «recurso contencioso-administrativo».
II. LAS CUESTIONES PREJUDICIALES
1. Concepto
Sabido es que en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, tanto en materia administrativa como en materia penal, civil o laboral, los órganos judiciales se encuentran con relativa frecuencia ante la aparición de auténticos conflictos intersubjetivos o sociales, temáticamente distintos de los que constituyen el objeto procesal principal pero tan estrechamente ligados a ellos que su solución se comporta, con respecto a éstos, como una suerte de necesario e ineludible antecedente lógico, de forma tal que sin el enjuiciamiento previo de dichas cuestiones (que, precisamente por ello, reciben la denominación de «pre-judiciales») no es lógicamente posible, por ausencia de datos típicos básicos o elementales imprescindibles, dictar una resolución sobre el fondo del asunto principal.
Se trata, como enseña Gómez Orbaneja con referencia al ámbito penal, de cues- tiones cuya resolución se constituye en «presupuesto del contenido mismo de la sentencia de fondo, del sí del delito o de la pena...», que en el marco del Derecho Procesal administrativo habría que transformar en el sí de la legalidad o ilegalidad de la actividad administrativa impugnada.
Dicho entrecruzamiento entre objeto procesal principal y objeto o cuestión prejudicial o, por expresarlo en términos más exactos, la absoluta dependencia del signo de la resolución de fondo del asunto principal con respecto a la previa resolución del asunto o conflicto prejudicial, es, sin duda, el criterio que permite distinguir este tipo de cuestiones de las llamadas «cuestiones incidentales», las cuales versan sobre conflictos que, aunque directamente ligados con el asunto que es o ha sido objeto del proceso principal, no se sitúan con respecto al mismo en una relación de subsidiariedad —como sí ocurre en las cuestiones prejudiciales, donde la resolución del asunto principal ha de revelarse siempre subsidiaria de la resolución del asunto prejudicial— sino de pura complementariedad.
De este modo, ninguna exigencia de orden lógico impide emitir un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión principal dejando a la vez imprejuzgadas las pretensiones surgidas con carácter incidental, posibilidad ésta que se revela lógicamente imposible cuando tales pretensiones tienen índole o naturaleza prejudiciales.
2. Tratamiento procesal
Con carácter general, nuestro ordenamiento jurídico, que reconoce tantas clases de cuestiones prejudiciales cuantos órdenes jurisdiccionales integran el Poder Judicial (art. 9 LOPJ), no regula de forma unitaria el tratamiento procesal de todas ellas.
El legislador español no se ha decantado de manera absoluta por ninguno de los dos grandes sistemas u orientaciones que a primera vista pudieran ser ensayados sobre el tema —el conferir la decisión de estas cuestiones, bien al órgano que está conociendo del proceso principal a lo largo de cuya tramitación surge la prejudicialidad y a estos solos efectos, o bien al Juzgado o Tribunal que legalmente ostentaría la competencia para enjuiciar aquéllas si se hubieran suscitado autónomamente y no al hilo del desenvolvimiento de otro proceso—, sino que ha optado por un camino intermedio, cual es el de conjugar una y otra orientación en función de la materia —penal o no penal— sobre la que verse la cuestión prejudicial.
El sistema español de la prejudicialidad bascula, así, en torno a las siguientes reglas generales:
A) La «no devolutividad» de las cuestiones prejudiciales como regla general
De acuerdo con lo establecido en el art. 10.1 LOPJ, «A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podrá conocer de asuntos que no le estén atribuidos privativamente».
Tal proclamación normativa no resulta en modo alguno novedosa, pues con ella no se hace sino reiterar la vigencia de una regla o principio general básico en esta materia que ya incorporaba el art. 361 del texto originario de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC), así como el art. 3 de la también decimonónica Ley de Enjuiciamiento Criminal (LECrim), preceptos ambos en los que se configuraba una orientación legislativa que posteriormente quedó plasmada en el art. 4 de la LJCA de 1956, y ahora en el mismo número de artículo de la de 1998, y también en el ámbito del procedimiento laboral (art. 4.1 de la vigente Ley de Procedimiento Laboral —LPL—)
Cabe afirmar, en consecuencia, que el principio general o rector en esta materia es el de la «no devolutividad» de las cuestiones prejudiciales, las cuales, de esta forma, han de ser enjuiciadas y resueltas por el Juzgado o...
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