Artículo 339

Autor:Fernando Garrido Falla
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo
 
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  1. EL CRITERIO DEL DOMINIO PÚBLICO

    Si el Estado (y, como se verá, otras entidades públicas) es simultáneamente titular de dominio público y de propiedades privadas, resulta necesario establecer el criterio que nos sirva para distinguir los bienes que constituyen uno y otra. Este criterio está llamado a desempeñar, desde el punto de vista de la interpretación jurídica, una función múltiple. En primer lugar, ha de servir para determinar, a la vista del régimen legal especial que se establezca para ciertos bienes, si se trata del régimen propio del dominio público; en segundo lugar, debe proporcionarnos, a la vista de un bien que legalmente sea declarado como de dominio público, en qué consiste el régimen jurídico aplicable; finalmente, debe resolver el problema del carácter de los bienes pertenecientes a entidades públicas que legalmente no estén clasificados en ninguna de las especies del dominio.

    La doctrina ha ensayado sucesivamente dos criterios para la determinación del dominio público: el criterio de la naturaleza de determinados bienes y el criterio de la afectación.

    1. El dominio público por su naturaleza

      Fue ésta la conceptuación inicialmente mantenida por una ya vieja corriente doctrinal. El dominio público debe así constituirse con aquellas «porciones del territorio afectadas al uso de todos» y que, por esta razón, son insusceptibies de propiedad privada(1). A éstos habían, naturalmente, de añadirse los bienes calificados de dominio público por disposición expresa de Ley.

    2. EL DOMINIO PÚBLICO POR AFECTACIÓN

      La crítica de la anterior concepción se realiza proftmdamente por la doctrina posterior. Sólo considerando la cuestión desde una perspectiva errónea puede afirmarse que las porciones del territorio que constituyen el dominio público sean insusceptibles de propiedad privada: esto es únicamente la consecuencia de que se contemplan tales categorías de bienes en su conjunto (por ejemplo, todos los ríos del país o la totalidad de la zona marítimo-terrestre), pero la cuestión varía si nos colocamos desde el punto de vista de una pequeña parcela de terreno en concreto, pues no hay duda de que ésta (aunque pertenezca a la zona marítimo-terrestre, por ejemplo), puede ser poseída y rendir utilidad a un particular. Por lo demás -se ha insistido-, esta concepción de un dominio público por naturaleza procedía de una confusión entre lo natural y lo habitual; es raro que un particular posea una carretera o una corriente de agua, pero el hecho se produce a veces, lo que basta para probar que no es contrario a la naturaleza de las cosas. En realidad no hay bienes insusceptibles de propiedad.

      Como consecuencia de la crítica realizada, se propone sustituir el criterio de la naturaleza por el criterio de la afectación. El dominio público es entonces aquella parte del dominio constituida por las propiedades administrativas que están afectadas al uso de todos o bien al funcionamiento de un servicio público y que, por consecuencia, están sometidas a un régimen especial.

      En el estado actual de la doctrina, nadie discute, desde luego, que la afectación a un servicio público pueda ser en sí misma, junto a la afectación al uso público, criterio bastante para la calificación de un bien como de dominio público. Ahora bien, el peligro de este criterio está en la excesiva extensión que el concepto de dominio público puede entonces adquirir, pues -como se ha observado- el modesto tintero que utiliza un empleado de un Ayuntamiento puede convertirse así en bien de dominio público.

      Este peligro se intenta corregir por algunos proponiendo la existencia de una «escala de la demanialidad pública»; pero, en general, han proliferado una serie de doctrinas restrictivas que se fijan cabalmente en la función que el bien cumple respecto del servicio a que está afectado.

      Esta es, asimismo, la orientación actual, al afirmarse que sólo forman parte del dominio público aquellos bienes afectados a un servicio público, y que, por su naturaleza, o por las adaptaciones a que hayan sido sometidos, están especialmente vinculados a dicho servicio.

    3. Criterio que se propone

      Adaptando los conceptos hasta quí manejados al Derecho positivo español, resulta que la tesis de la efectación es la consagrada legalmente. Las dos clases de bienes de dominio público del Estado señaladas en el artículo 339 del Código (tanto los «destinados ál uso público» como los «destinados a algún servicio público o al fomento de la riqueza nacional») son bienes afectados a una utilidad pública. En el Código civil no se emplea la expresión «dominio público por naturaleza»(2). No obstante, ha de tenerse en cuenta que, en relación con los bienes de la primera de las citadas categorías (los destinados al uso público) puede hablarse en ciertos casos de una afectación por razón de la naturaleza del bien. En estos casos basta con que la Ley declare el carácter de bienes de dominio público de los de una naturaleza determinada (zona marítimo-terrestre, ríos, minas...) para que todos los que participan de ella vengan a integrarse en el dominio. Para saber si una corriente de agua es de dominio público no es necesario indagar la existeiicia de un acto administrativo de afectación formal al uso público, sino que basta con que naturalmente sea un río; igualmente cualquier porción del territorio nacional a la que pueda aplicarse la definición de zona marítimo-terrestre que se contiene en nuestras leyes (Ley de Costas, art. 3.°) es de dominio público. La tesis se resume, pues, así: Supuesto que todo bien es susceptible de apropiación y propiedad privada (incluso el aire respiráble podría serlo en el futuro con el avance tecnológico), hay ciertos bienes á los que la Ley con carácter general, e identificándolos por sus caracteres naturales, los afecta al uso o servicio público. Otros bienes, en cambio, son afectados singularmente y mediante un acto administrativo concreto.

      La tesis de la afectación podía, sin duda alguna, haberse interpretado restrictivamente, como todo régimen excepcional -y la demaniali-dad lo es- postula(3). Pero nuestra legislación más reciente ha preferido, por el contrario, ampliar su ámbito de aplicación. La Ley articulada del Patrimonio del Estado, de 15 abril 1964, al determinar en su artículo 1.° qué bienes lo constituyen, señala, por vía negativa, a los que «no se hallen afectos al uso general o a los servicios públicos, a menos que una ley les confiera expresamente el carácter de demaniales»; además, añade que «los edificios propiedad del Estado en los que alojen órganos del mismo tendrán la consideración de demaniales».

      Considero innecesaria la interpretación amplia a favor del dominio publico, sobre todo si no se hace ninguna reserva en cuanto a su aplicación a los bienes muebles(4). La propiedad privada está ya suficientemente protegida por nuestro ordenamiento jurídico; por eso, el régimen excepcional de la demanialidad sólo está justificado en aquellos casos en que el Estado, dada la naturaleza de los bienes afectados al uso o al servicio público, no está en circunstancias de ejercer normalmente su papel de propietario; máxime si se tiene en cuenta -ya se verá cuando se estudie el régimen jurídico del patrimonio del Estado- las también excepcionales prerrogativas de que el Estado dispone con respecto a sus bienes patrimoniales.

      Llegamos así a la conclusión de que es criticable la sumisión al régimen de dominio público de la totalidad de los bienes afectos al funcionamiento de los servicios públicos (lo que conduce a la consideración de tales para los muebles y accesorios de las oficinas públicas) o al uso público; la afectación, a mi juicio, debe juzgarse como condición necesaria, aunque no suficiente. Esto quiere decir que habrá que admitir la existencia de bienes patrimoniales del Estado afectos a un servicio público (o, al menos, utilizados en su funcionamiento) que, no obstante, no forman parte del dominio público; lo que se corresponde, por lo demás, con las modernas concepciones acerca del patrimonio privado del Estado, que no puede identificarse, sin más, con la idea de posesión de bienes que constituyen fuente de ingresos para el Tesoro(5). En definitiva, esta zona del Derecho administrativo no puede mantenerse alejada de las nuevas corrientes que durante los últimos años han forzado un replanteamiento de la cuestión de los límites entre la actividad administrativa sometida al Derecho público y al privado. Como en el caso de la actividad administrativa de servicio público, tampoco se puede negar aquí una gestión patrimonial privada enderezada, no obstante, a la consecución de fines de interés general.

      La Constitución española permite esta interpretación, ya que formula una enumeración -aunque con el carácter de mínima- de bienes

  2. LA ENUMERACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO DEL ESTADO

    1. Bienes destinados al uso público

      El artículo 339, en su párrafo 1.°, declara bienes de dominio público «los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes, construidos por el Estado; las riberas, playas, radas y otros análogos». Se observa en esta enumeración, aparte su carácter ejemplificativo, de una parte, que mientras unos de estos bienes pertenecen al dominio público necesario, otros sólo son demaniales en cuanto pertenecientes al Estado; de otra, que el régimen jurídico de la mayoría de estos bienes no deriva del escueto precepto legal citado, sino de legislaciones específicas. Es necesario, por consiguiente, un examen más detenido.

      1. Bienes de uso público por su naturaleza.-Lo primero que hay que advertir es que la enumeración que se contiene en el artículo 339 se ha quedado corta y no sólo por consecuencia de legislación ordinaria que ha venido a completar al Código civil, sino por la propia enumeración que se contiene en el artículo 132, 2.°, de la Constitución Española, según la cual: «Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar...

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