Artículo 31: El gasto público

Autor:César Albiñana García-Quintana
Páginas:403-446
Cargo del Autor:Catedratico de Universidad
RESUMEN

I. Precisiones terminológicas previas. II. Las actividades de la hacienda pública. 1. Ambito. 2. Conexión ingresos-gastos. III. La capacidad económica. 1. Introducción. 2. Los principios de «beneficio» y de «capacidad de pago». 3. Los expresados principios y las distintas clases de tributos. 4. La representación material de la capacidad económica. 5. La capacidad económica en la Ley General Tributaria. 6. La capacidad económica y el... (ver resumen completo)

 
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H.P.E.:
Hacienda Pública Española.

P.G.P.:
Presupuesto y Gasto Público.

R.A.P.:
Revista de Administración Pública.

R.D.D.P.:
Revista del Departamento de Derecho Político.

R.D.F. y H.P.:
Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública.

R.E.D.F.:
Cívitas: Revista Española de Derecho Financiero.

T.C.:
Tribunal Constitucional.

T.S.:
Tribunal Supremo.

IPrecisiones terminológicas previas
  1. Antes de entrar en el análisis del presente artículo 31 de la Constitución se precisa el alcance o la significación de algunos de los términos que en él se emplean.

  2. Con el pronombre «todos» se ha eludido la mención de la nacionalidad española que los textos constitucionales precedentes invariablemente utilizaron («Todo español...»), con la excepción de la Constitución de 1931, que afectaba «la riqueza del país, sea quien fuere su dueño (...), al sostenimiento de las cargas públicas» (art. 44, inciso primero). Esta exclusión ha podido responder al propósito de evitar que se reprodujeran las discusiones en torno al término «nacionalidades» (v. el art. 2 de la C.) con su carga de ambigüedad, cuando no de paladina negación de la existencia de España como nación. Pero estimo que la explicación de la fórmula empleada hay que buscarla en el reconocimiento -implícito- de que al sostenimiento de los gastos públicos no han de contribuir solamente los españoles, sino quienes sean titulares de las capacidades económicas previstas por la ley y cualquiera que sea su nacionalidad, incluidos los apátridas. Esta última consideración es suficiente para explicar que se haya utilizado el vocablo «todos», pues las leyes tributarias contemporáneas no hacen depender su ámbito espacial de la nacionalidad de los contribuyentes, sino de su residencia habitual o del lugar en que radiquen los bienes, en que se realicen las actividades económicas o en que se presten los servicios sujetos al tributo.

    En efecto, son dos los postulados que actualmente rigen en esta materia. Uno, el de la residencia habitual o efectiva cuando el tributo es de naturaleza personal. Y otro, el de territorialidad para los demás tributos y, en especial, para los que recaen sobre el producto, sobre las explotaciones económicas o sobre las transmisiones patrimoniales y el consumo familiar, si bien el criterio de la residencia ha de girar también sobre el de la territorialidad. El criterio de la nacionalidad ha perdido su virtualidad en el orden tributario 1, aunque en alguna ocasión se tenga en cuenta en función de la ciudadanía comunitaria (v. el artículo 11 de la C.).

  3. El verbo «contribuir» tiene lejanas raíces constitucionales (desde la Constitución de 1812) y, a pesar de sus connotaciones con el término «contribuciones», hoy en evidente desuso, no deja de ser significativo de la obligación legal en que se encuentran los contribuyentes de realizar las correspondientes aportaciones a la Hacienda Pública por razón del tributo en cada caso exigible: tasa, contribución especial o impuesto.

    Acabo de indicar que la palabra «contribución» tiene resonancias históricas y que está llamada a desaparecer -excepción hecha de las «contribuciones especiales»-, porque la contribución era el resultado de repartir (según unos y otros módulos) un cupo (nacional, municipal, gremial) o el importe de un servicio pedido por el Rey antes del constitucionalismo, y de tal modo que la obligación de contribuir se fundamentaba -o tenía su causa- en la asignación a un determinado fin Page 408 de la cantidad distribuida. Hoy, en cambio, la obligación del contribuyente carece de toda vinculación jurídica con el importe del gasto público a financiar -con la excepción de las tasas y contribuciones especiales-, pues dicha obligación es función exclusiva de la capacidad económica del contribuyente. De aquí que las «contribuciones especiales» conserven esta denominación porque se proponen recobrar la parte del coste de la respectiva inversión pública que ha sido financiado con recursos asimismo públicos y ha generado un beneficio especial o una plusvalía en una unidad económica privada.

  4. La expresión «gastos públicos» sustituye con ventaja a la de «cargas públicas» que figura, por ejemplo, en la Constitución de 1931 y en el Fuero de los Españoles de 1945. En la gestación del precepto que se comenta prevaleció la frase «levantar las cargas públicas» hasta el dictamen de la Comisión de Constitución del Senado (14 de septiembre de 1978), que recogió la enmienda número 674, fundamentada como sigue: «"Levantar las cargas públicas" es una expresión desusada, tanto en el ámbito científico como en el lenguaje cotidiano. Existe el término "cargas" en el sentido de gravamen desde el siglo XVII (Diccionario de Autoridades), pero no aparece en ningún Diccionario la expresión "levantar cargas públicas"» (profesor FUENTES QUINTANA). Pero, además de las expresadas razones, existe otra -sociológica- que considero suficiente y definitiva; a saber, que los gastos públicos no pueden configurarse como «cargas» para los contribuyentes en la sociedad contemporánea, pues son representativos del coste de los bienes y servicios públicos que la comunidad política demanda por unos u otros medios de representación o de elección colectiva 2. Por tanto, las aportaciones de los contribuyentes no son para «levantar cargas públicas», sino para financiar los gastos públicos, constituyendo, por tanto, una contraprestación de naturaleza genérica.

    Cuestión distinta es si la expresión «gastos públicos» comprende toda clase de desembolsos por parte de la Hacienda Pública, incluso, por ejemplo, ayudas o subvenciones a países extranjeros. En este orden de preocupaciones hay que entender que todos los gastos o desembolsos reflejados en los Presupuestos públicos legalmente aprobados son «gastos públicos» a efectos del artículo 31.1 de la Constitución.

  5. Se utiliza la expresión «capacidad económica» en lugar de «capacidad contributiva», como proponía el Congreso de los Diputados (proyecto aprobado en el pleno de 21 de julio de 1978). Como en otro lugar he escrito, la expresión «capacidad contributiva», dentro de su eufemismo o ambigüedad, permite el gravamen de capacidades no-económicas; por ejemplo, actos o negocios jurídicos carentes de contenido económico 3. Al pronunciarse la Constitución, según las modificaciones introducidas en el Senado, por la «capacidad económica» bien pudiera entenderse que donde no exista un valor económico no podrá la ley construir una Page 409 «capacidad económica» como soporte del tributo.

    Acabo de utilizar la voz «tributo», y por lo que a continuación se expone hay que admitir que la «capacidad económica» es una categoría que sólo conviene plenamente al impuesto, aunque cada día tenga un mayor peso en la exacción de las restantes clases de tributos (tasas en particular) por la propia evolución de la conciencia social y la vigencia del principio de solidaridad.

  6. Para explicar el alcance de la expresión «sistema tributario» habría que acudir a una ley preconstitucional: la Ley General Tributaria. Y aunque no es aconsejable este criterio interpretativo, pues es la Ley General Tributaria la que ha de ser interpretada a la luz de los preceptos de la Constitución, se ha de convenir que, en principio, el problema planteado es semántico. ¿El tributo es una categoría genérica que comprende a las tasas, las contribuciones especia-les y los impuestos, como predica el artículo 26 de la Ley General Tributaria? O, por el contrario, ¿el tributo se identifica con el impuesto? No es aventurado suponer que los constituyentes manejaban la nomenclatura de la Ley General...

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