Artículo 23.1: El derecho a participar en los asuntos públicos

Autor:Aguiar De Luque/Dolores González Ayala
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Carlos III Madrid/Profesora Titular de Derecho Const.
Páginas:647-664
RESUMEN

I. Las raíces del artículo 23.1; pautas para su interpretación. II. El contenido del derecho de participación consagrado en el artículo 23.1: qué es participar en los asuntos públicos. III. Instrumentos y modalidades de participación; la eficacia refleja del derecho de participación. IV. La necesidad de implementación legal del derecho de participación. V. Titularidad del derecho de... (ver resumen completo)

 
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I Las raíces del artículo 23.1; pautas para su interpretación

Quizá uno de los aspectos más dignos de ensalzar de la Constitución española de 1978, desde una perspectiva democrática, sean las reiteradas llamadas a la participación del individuo en los diversos ámbitos de convivencia que se hayan diseminadas a lo largo de su texto con una gran variedad de fórmulas de muy diverso alcance. El constituyente se hace así eco de la denominada por algún autor «euforia de la participación» que sacude el pensamiento político y las formas constitucionales de los países occidentales durante la segunda mitad de la década de los años sesenta.

Se reacciona con ello a un entendimiento del régimen democrático generalizado durante el período de guerra fría que encuentra en Schumpter uno de sus mejores exponentes y que, construido en torno al neopluralismo, había reducido el ideal democrático a un método de gobierno en el que la participación se concreta en un mecanismo de designación de gobernantes, la democracia se vacía de todo Page 650 contenido material y la participación se torna en un parámetro al servicio de la estabilidad y eficiencia del sistema 1.

De otra parte, la práctica política de los Estados occidentales se estaba viendo igualmente presidida en ese período por la ideología del desarrollismo y la omnipresencia del valor eficacia, que hace que las tradicionales instituciones democráticas del Estado liberal adquieran un carácter peculiar y, con frecuencia, vean dificultada la labor para la que teóricamente nacieron, siendo, en cambio, sustituidas por la primacía del poder ejecutivo, el mandato imperativo efectivo de los partidos políticos dominantes y unos altos niveles de burocratización de la vida estatal.

Frente a esta situación, a partir de los años sesenta encontramos un potente movimiento de reacción que busca dotar de un contenido material al ideal democrático y hace de la participación su principal reivindicación bajo muy diversas perspectivas (ampliación de derechos civiles, asambleísmo, autogestión, etc.). La participación se propugna como valor en sí mismo, en palabras de Habermas 2, e incluso se torna en una verdadera ideología: la democracia participativa.

El eco de este vasto movimiento 3, que se deja sentir en corrientes de pensamiento y prácticas políticas tan dispares como el movimiento estudiantil y la Newleft, el Partido Comunista Italiano, en la etapa del compromiso histórico, o el gaullismo, y que se materializa en instituciones de signo participativo que se incorporan a los tradicionales mecanismos del Estado liberal, alargará su influencia más allá de aquellas fechas, hasta el punto de que no es posible hoy hablar de régimen democrático al margen de una cierta filosofía de la participación.

El constituyente español se ve ciertamente influido por este orden de ideas y proclama en el artículo 9.2 el principio de participación como uno de los ejes centrales que deben guiar la acción de los poderes públicos y que materializa el principio democrático y la soberanía popular que se consagran en el artículo 1. Junto a este enunciado general, el resto del texto constitucional es rico en alusiones a fórmulas de participación popular de muy distinto tenor y con proyección sobre muy diversos ámbitos. Así, junto con el artículo 23.1 ahora comentado, la idea de participación está presente, entre otros, en los artículos 6, 27, 48, 51, 105 y 125, por anotar tan sólo aquellas literales menciones del término «participación».

En este marco general, evidentemente, la interpretación del artículo 23.1 no puede desconocer que dicho precepto es una proyección del principio democrático Page 651 participativo que el constituyente consagra en los artículos 1.1 y 9.2 y una materialización del principio de soberanía popular que aparece igualmente en el artículo 1 del texto constitucional. Así lo ha constatado el propio Tribunal Constitucional al declarar que los derechos del artículo 23 «... encarnan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y de pluralismo político consagrados en el artículo 1 de la Constitución...» (S.T.C. 71/1989, de 20 de abril).

Sin embargo, frente a los restantes preceptos antes apuntados en que se materializa el principio democrático participativo, el artículo que ahora comentamos se encuentra ubicado en una rúbrica y cuenta con una estructura que le dotan de una operatividad y eficacia jurídica totalmente diferentes. El artículo 23.1 -parece a estas alturas innecesario advertirlo- consagra un derecho fundamental, lo que significa que es generador de un haz de facultades jurídicas susceptibles de ser reivindicadas inmediatamente ante los Tribunales y cuenta con todo el conjunto de garantías propias de los derechos fundamentales (procedimiento particular de reforma, desarrollo por ley orgánica, reserva de ley y protección por el Tribunal Constitucional mediante recurso de amparo). Consecuentemente, su operatividad y eficacia no reside tan sólo en proyectarse con una fuerza principalmente interpretativa sobre el resto del ordenamiento, sino el conferir unos derechos subjetivos susceptibles de aplicación en sede jurisdiccional y, en su caso, ante el Tribunal Constitucional.

Desde esta perspectiva, los problemas de interpretación de dicho precepto son principalmente aquellos destinados a acotar su alcance y contenido, y vinculados en buena medida a su potencial aplicabilidad en sede jurisdiccional. A tal fin se orienta el presente comentario.

II El contenido del derecho de participación consagrado en el artículo 23.1: ¿que es participar en los asuntos públicos?

Participar es tomar parte en algún tipo de actividad, lo que, aplicado a los asuntos públicos, supone el acto de intervenir en los procesos de tomas de decisión en aquel tipo de cuestiones comprendidas en lo que se denomina «asuntos públicos».

Varias acotaciones exige lo que se acaba de decir a fin de precisar algo más el contenido de este precepto.

En primer término, que esa intervención en procesos de tomas de decisión tiene carácter puntual y no comprende el acto de integración personal en el órgano o estructura jurídica llamada a resolver, que es algo que se halla comprendido en el apartado 2 de este mismo artículo («derecho a acceder...»), con los contenidos y límites que dicho enunciado comprende.

De otro lado, la participación protegida por el artículo 23.1 es tan sólo aquella que tiene lugar mediante actos formalmente insertos en ámbitos y procedimientos explícitos de tomas de decisión pública y no aquellos otros actos que, aunque mediata e indirectamente supongan en cierta medida un modo de participar en la vida Page 652 pública, en cuanto tienen por objeto condicionar o influir en la acción de los poderes públicos, lo que en realidad representan es el ejercicio de otros derechos fundamentales que potencialmente pueden tener una indiscutible proyección pública (de ordinario, las libertades de expresión, reunión y asociación), pero que no pueden entenderse cubiertos por el precepto ahora comentado so riesgo de ampliar innecesariamente su contenido a facultades jurídicas que ya se hallan protegidas por otros enunciados constitucionales.

En tercer lugar, cabe preguntarse si el mencionado derecho a participar comprende también el derecho a no participar, esto es, si en el ordenamiento constitucional español existe un cierto derecho a la abstención. La respuesta a esa pregunta implica en verdad contestar a varias cuestiones estrechamente conectadas entre sí: la hipotética existencia en nuestro ordenamiento de un deber jurídico de participar, la posibilidad de entender que el derecho de participación, al igual que sucede con el derecho de asociación, cuenta también con un contenido negativo y, por último, el precisar qué alcance tiene en un sentido positivo el reconocimiento explícito en el texto constitucional del derecho de participación.

De la combinación de esa triple faceta de la cuestión que ahora abordamos, entendemos que es inexcusable admitir un cierto contenido negativo del derecho aquí contemplado, lo que implica tanto que es plenamente legítimo desde una perspectiva constitucional preconizar la no participación en los asuntos públicos en cuanto libre opción política, como que no es posible compelir coactivamente a los individuos para que participen en la gestión pública; sin embargo, parece igualmente claro que, en la medida que nuestro texto constitucional contiene también una clara toma de posición en favor de la participación de la ciudadanía en la cosa pública (participación que, como decíamos al comienzo, en el art. 9.2 aparece como un objetivo que los poderes públicos deben propiciar), nada puede objetarse a aquel tipo de actuación del poder encaminada a propugnar la participación, siempre que tales actuaciones no lleguen a violentar el derecho a no participar en los términos indicados.

En todo caso, volviendo de nuevo al intento de delimitar el contenido del derecho de participación consagrado en el artículo 23.1 C.E., parece que, con toda evidencia, el principal problema que dicha cuestión plantea no es definir qué sea «participar», sino intentar concretar el tipo de ámbitos sobre los que dicha actividad se proyecta: «los asuntos públicos».

En una primera aproximación, no han faltado intentos doctrinales por dotar de un contenido sumamente amplio al enunciado del artículo 23, conectando el término «asuntos públicos» con el de «cosa pública» en general. Desde esta perspectiva, parece...

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