Artículo 167: La reforma parcial de la Constitución
| Autor | Javier Pérez Royo |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 457-482 |
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Parece fuera de toda duda que nos encontramos ante uno de los artículos más importantes de la Constitución española de 1978. Aunque en la "prehistoria constitucional" europea, a diferencia de la "americana", la idea de la reforma de la Constitución no aparece como un elemento esencial de esta última 1, sin embargo, en el proceso histórico que se desarrollará a lo largo del siglo XVIII y que culminará a finales del mismo con la formulación de las primeras Constituciones escritas, la reforma de la Constitución sí se convertirá en un elemento indispensable de la misma, imponiéndose con una lógica aplastante como un elemento esencial del propio concepto de Constitución 2. Y si bien esta vinculación entre el concepto de Constitución y el de reforma se debilita bastante en el constitucionalismo monárquico europeo del XIX 3, vuelve a afirmarse de manera generalizada y rotunda con el constitucionalismo democrático posterior a la Primera Guerra Mundial 4, momento en el que se teoriza incluso el carácter decisivo de la institución, que es calificada por una de las corrientes jurídicas más importantes de este siglo, la austríaca, que arranca de KELSEN, como "la Constitución de la Constitución" 5.
Pues bien, con el artículo 167 nos encontramos ante la regulación del procedimiento de reforma de la Constitución española de 1978. Es verdad que la Constitución, como se verá en su momento, prevé otro procedimiento de reforma y que, Page 458 por tanto, el del artículo 167 no es el único. Pero no lo es menos que, dado lo extraordinariamente complicado del procedimiento previsto en el artículo 168, que muy difícilmente podrá ser transitado en alguna ocasión 6, se puede afirmar ya que el procedimiento de reforma operativo, practicable, de la Constitución española es el previsto en el artículo 167 y que cualquier reforma que se pretenda introducir en el texto de la Constitución en el futuro tendrá que hacerse por esa vía. El artículo 167 contiene el procedimiento "ordinario", "normal", de reforma de la Constitución. De ahí que su importancia dentro del edificio constitucional difícilmente pueda ser sobrevalorada.
En efecto, es en este artículo donde hay que buscar la idea del constituyente español del 78 acerca del grado de rigidez del que debería dotarse a la Constitución, de qué obstáculos debían establecerse para preservar-renovar el "consenso" constitucional alcanzado y no dejarlo a disposición de cualquiera futura mayoría parlamentaria, del papel que debían jugar en este punto las dos Cámaras, o de cómo se debían articular las instituciones de democracia representativa con la participación directa del cuerpo electoral.
En buena medida se podría decir que el artículo 167 constituye el "núcleo esencial" del Título X de la Constitución. Y es así porque, en realidad, es el único artículo absolutamente imprescindible y al que podía haber quedado perfectamente reducido el Título completo. Con el artículo 167 hubiera bastado, sin que se resin- tiera el edificio constitucional por la ausencia de los otros tres. Lo cual no quiere decir que a mí me parezcan completamente superfluos. En algún punto, como he puesto de manifiesto en el comentario del artículo anterior, la decisión del constituyente me parece oportuna. En algún otro, como lo pondré de manifiesto en el comentario del artículo 169, me parece particularmente inoportuna. Pero se hubiera podido prescindir perfectamente de ellos. Con el diseño básico del edificio constitucional sólo hacía falta que la Constitución fuera rígida, que no estuviera a disposición de cualquier futura mayoría parlamentaria. Y esto es lo que se prevé de forma generalizada en el artícu- lo 167. No es infrecuente que las Constituciones de nuestro ámbito histórico y cultural regulen el procedimiento de reforma en un artículo como el 167 sin mayores complicaciones 7. Y así lo podía haber hecho también el constituyente español 8. En pocas palabras: el artículo 167 podría haber existido sin los otros tres que componen el Título X, mientras que los otros tres no tendrían sentido sin el 167.
Justamente por eso, porque es un artículo "absolutamente necesario" y coherente con el diseño general de la Constitución, así como con la voluntad de "consenso" expresada de manera reiterada en el proceso constituyente 9, es por lo que su elaboración, a diferencia de la de los otros tres del Título X, fue casi Page 459 completamente pacífica. El constituyente español tenía muy clara su opción por una Constitución rígida e incluso el grado de rigidez que debía tener. Y cuando las cosas están claras, políticamente claras, traducirlas jurídicamente de forma asimismo clara no plantea mayores dificultades. Es el caso del artículo 167.
El artículo 167 o, mejor dicho, el procedimiento de reforma "ordinario" regulado en el actual artículo 167 de la Constitución, queda configurado casi plenamente desde el primer Proyecto de Constitución, es decir, el publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 5 de enero de 1978. En él figuran ya las mayorías que se exigirán al final para aprobar un proyecto o proposición de ley de reforma de la Constitución, tanto cuando hay acuerdo entre el Congreso de los Diputados y el Senado como cuando hay discrepancias no solucionables a través del recurso a la Comisión Mixta paritaria de ambas Cámaras 10. En lo único en lo que el procedimiento experimenta un cambio a lo largo del proceso constituyente es en la exigencia de referéndum para la aprobación del Proyecto o proposición de ley de reforma de la Constitución, que, mientras en el primer Proyecto de Constitución era obligatorio, se convierte en facultativo tras el debate en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, como consecuencia de la aceptación por la Comisión de una enmienda in voce del Grupo Parlamentario Socialista, en la que se exigía que sólo se sometiese a referéndum el Proyecto de ley de reforma de la Constitución cuando así lo solicitase la décima parte de los miembros de cualquiera de ambas Cámaras 11.
Este es el único momento en el que se produce un debate acerca del actual artículo 167, debate que no es, por lo demás, sino un apéndice del que ya se había producido con anterioridad en cuantas ocasiones se había planteado la cuestión de las relaciones entre la democracia representativa y la democracia directa 12.
Los argumentos esgrimidos en el debate son ya conocidos. Por un lado, el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista, en esta ocasión el diputado VIRGILIO ZA-PATERO, afirma que el procedimiento de reforma "reúne todas las garantías de que la voluntad del pueblo va a estar expresada en la Constitución. Voluntad del pueblo que se expresa a través del Parlamento, y esto hay que recalcarlo, frente a esta reiteración en la conveniencia de constitucionalizar la democracia semidirecta. Creemos que en un régimen parlamentario el pueblo se expresa a través fundamental- mente de sus representantes" 13. Esto, según el señor ZAPATERO, es lo decisivo, Page 460 abriéndose simplemente "el portillo para una entrada en funcionamiento del referéndum" 14 y siempre por iniciativa de una fracción significativa de cualquiera de ambas Cámaras 15.
Por el otro, el portavoz del Grupo Parlamentario de Alianza Popular, el diputado FRAGA IRIBARNE, tras resaltar el carácter reiterativo del debate, afirmaría lo siguiente: "Inevitablemente tengo que continuar en la importantísima discusión de democracia representativa o democracia directa, porque, en definitiva, aquí hay otro nuevo tajo que se le quiere dar a la democracia semidirecta, no haciendo que el referéndum constitucional sea obligatorio en todos los casos en que estaba previsto en el número 6 de la Ponencia, ya fuese reforma parcial o total, sino haciéndolo voluntario para un grupo determinado de miembros de las Cámaras... Entiendo que este nuevo tajo respecto al texto anterior de suprimir el referéndum obligatorio en todos los casos de reforma constitucional es un nuevo paso atrás en el camino hacia la democracia, y un nuevo paso peligroso en la dirección de la partitocracia" 16.
Sin que intervinieran los portavoces de los demás Grupos Parlamentarios, el texto del artículo quedaría definitivamente fijado, aprobado por unanimidad en todos sus extremos, menos en este último, que contaría con el único voto en contra del portavoz de A.P. frente a los 29 de los restantes Grupos Parlamentarios. En las fases ulteriores del debate no se añadiría absolutamente nada, limitándose el diputado FRAGA IRIBARNE a reproducir ante el Pleno del Congreso de los Diputados los mismos argumentos que había esgrimido ante la Comisión Constitucional (16 bis) sin que interviniera en turno de réplica ninguno de los portavoces de los demás Grupos Parlamentarios y con el...
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