Artículo 142: Haciendas locales

Autor:José Manuel Tejerizo López
Páginas:541-569
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
RESUMEN

I. Introducción. II. Principios constitucionales. A) Planteamiento. B) La autonomía y la tutela financieras. C) La suficiencia financiera. D) El principio de territorialidad. E) La reserva de Ley. III. Estructura del sistema de ingresos. IV. El gasto de los entes locales. V. Bibliografía

 
ÍNDICE
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IIntroducción

El artículo 142 regula las Haciendas Locales. La mención constitucional de esta cuestión es una novedad en nuestro Derecho, y aun en otros ordenamientos constitucionales, aunque GONZÁLEZ SÁNCHEZ (1986) ha encontrado numerosos ejemplos de regulación constitucional de esta materia o de otras similares (hay que advertir, no obstante, que muchas de sus citas ya no son válidas hoy día, al haber cambiado de forma sustancial los regímenes políticos de los países que menciona). Sin duda alguna, la inclusión en nuestra Constitución de un precepto referido a la Hacienda Local pone de relieve la importancia que el constituyente reconoció a la financiación de los Entes Locales como medio para garantizar su adecuado funcionamiento. Desde esta perspectiva el artículo que comento resulta plausible.

Ahora bien, dicho lo anterior hay que señalar de modo inmediato que el prePage 542cepto es de una enorme ambigüedad (lo que, como veré más adelante, también tiene sus ventajas) y que, como ha recordado CAYÓN GALIARDO (1985), no pasa de ser una simple norma de cortesía. Una vez decidida la mención expresa de las Haciendas Locales en nuestra Constitución hubiera sido de desear una regulación más detallada, o por lo menos una mayor precisión en sus dictados. En todo caso, y a pesar de su brevedad e indefinición, o precisamente por ello, el artículo 142 ha dado lugar a un número considerable de pronunciamientos del Tribunal Constitucional, algunas veces de difícil conciliación entre sí, lo que ha terminado por consolidar al menos un esbozo de ordenamiento de las Haciendas Locales. A lo largo de las líneas que siguen tendré oportunidad de hacerme eco de su doctrina.

El artículo 142, como han puesto de relieve sus exegetas, se limita a realizar tres afirmaciones: que los Entes Locales deben disponer de medios suficientes, que la suficiencia de medios debe ponerse en relación con las funciones que les están reconocidas y que tales medios deberán consistir fundamentalmente en tributos propios y en la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Un análisis literal del artículo 142 de la Constitución se debería limitar a examinar las tres afirmaciones que acabo de mencionar. Ello, sin embargo, ofrecería una imagen distorsionada de la situación actual de las Haciendas Locales y dejaría sin respuesta muchas de las dudas que plantean las propias afirmaciones que he realizado. El precepto, en suma, no puede entenderse en su integridad si no se pone en relación con otros que también recoge la Constitución. Por ejemplo, la suficiencia financiera y la estructura del sistema de ingresos locales, que son los dos grandes asuntos a los que el artículo presta su atención, no pueden explicarse sin hacer referencias a la autonomía municipal (art. 140) o al principio de reserva de ley tributaria (art. 133). Por ello, y sin que tal suponga inmiscuirme en los comentarios que sobre estos últimos preceptos se contienen en esta obra, haré referencia a tales cuestiones, y a algunas otras colaterales.

Por Haciendas Locales debemos entender el conjunto de los recursos de que disponen los Entes Locales (art. 2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales; en adelante L.H.L.). Pues bien, a partir de las afirmaciones que se contienen en el artículo 142, las dos grandes cuestiones que, desde el punto de vista constitucional, plantea la ordenación de los recursos de los Entes Locales son la identificación y precisión de los principios constitucionales que los informan, y la determinación de su estructura. A cada una de ellas dedicaré un apartado diferente. Antes de pasar a su examen, es necesario realizar una última precisión: existe una abundante y autorizada bibliografía sobre los temas que voy a abordar, por lo que, en muchas ocasiones, me limitaré a dar noticia de las posturas más relevantes defendidas sobre los aspectos objeto de estudio, siempre naturalmente, desde mi particular punto de vista. Al final de estas líneas ofreceré la más relevante.

IIPrincipios constitucionales
A) Planteamiento

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La Constitución establece unos principios por los que se rigen los recursos públicos, sobre todo los de naturaleza tributaria. Estos principios son de sobra conocidos y no es necesario que nos detengamos en su examen: generalidad, igualdad, capacidad económica, progresividad, no confiscatoriedad, reserva de ley, etc.

La ordenación de los recursos de los Entes Locales debe llevarse a cabo respetando estos principios, de inequívoca aplicación en esta materia. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha enjuiciado la corrección del impuesto municipal de plusvalía desde la perspectiva del respeto al principio de capacidad económica (sentencia 221/1992, de 11 de diciembre).

No obstante lo dicho, la aplicación de alguno de estos principios ofrece algunas peculiaridades al referirlas a los recursos locales y, además, existen otros específicos, en el sentido de que no se conocen, o su aplicación es más atenuada, en la Hacienda por antonomasia, que es la estatal. Por ello tiene sentido y utilidad que nos refiramos a ellos.

De este modo pasaré revista a la autonomía y tutela financieras, a la suficiencia (que es el único principio expresamente citado por la Constitución), a la territorialidad y a la reserva de ley.

B) La autonomía y la tutela financieras

La autonomía, concepto de significado y límites ambiguos, como resulta de sobra conocido, se utiliza en el ámbito de los Entes Locales de manera reiterada y a veces imprecisa. Así, el artículo 137 de la Constitución la predica respecto de los municipios y provincias para la gestión de sus respectivos intereses; el artículo 140 la aplica a los municipios y, en fin, el 141.2 la refiere a la administración de las provincias.

Por su parte el Tribunal Constitucional, como no podía ser menos, ha reconocido la existencia de una autonomía local. Su doctrina se puede resumir del modo siguiente (sentencia 170/1989, de 19 de octubre):

-Este Tribunal ha declarado que la autonomía local, tal y como se reconoce en los artículos 137 y 140 C.E. goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar "S.T.C. 84/1982". Esa garantía institucional supone el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias."

Esta opinión, por otra parte, ha sido defendida reiteradamente por el Tribunal, como se pone de relieve por el hecho de que el último párrafo reproducido es una transcripción literal de la sentencia 40/1981, de 28 de julio.

Así pues, no cabe duda que las Corporaciones Locales gozan de autonomía política. El paso siguiente es determinar si dentro de tal autonomía se puede incluir la autonomía financiera. Hay que comenzar diciendo que, a diferencia de lo que sucede respecto de las Comunidades Autónomas (art. 156.1), la Constitución no atribuye de modo expreso la autonomía financiera a las Corporaciones LocaPage 544les. Ahora bien, la doctrina, entre la que podemos destacar FERREIRO (1993), RAMALLO Y ZORNOZA (1993), CAYÓN GALIARDO (1985) y ARIAS ABELLÁN (1993), no duda en afirmar que tal autonomía financiera existe y que se encuentra reconocida en la Constitución. A este respecto podemos señalar lo siguiente:

a) Por autonomía financiera debemos entender la potestad para organizar un sistema de recursos propios y para decidir el destino de los obtenidos. Como ha señalado FERREIRO (1993), la Constitución ha querido que los Entes locales no estén sostenidos desde fuera por otras instancias de poder, sino que desea que tales Entes sean capaces de tomar sus decisiones sobre sus ingresos y que respondan frente a los ciudadanos por tales decisiones.

En cuanto al ejercicio de la autonomía financiera es posible distinguir, como hace CAYÓN GALIARDO (1985), de un lado, una manifestación de poder, que comporta una decisión de carácter eminentemente político, y de otra parte, una actividad administrativa, consistente en el ejercicio de las funciones de gestión de los recursos a obtener u obtenidos. Esta distinción entre los dos aspecto que ofrece la autonomía financiera (el poder de obtener ingresos y el ejercicio de las funciones necesarias para su obtención) ya estaba en la Ley General Tributaria, cuyo artículo 5.º indicaba que las Provincias y Municipios podían establecer y exigir tributos. Así pues, la autonomía financiera supone tanto la posibilidad de establecer un sistema de ingresos, como la potestad para gastarlos. Esta doble perspectiva, típica por otro lado de toda Hacienda pública, se resalta en la legislación positiva. Así, en la Exposición de Motivos de la L.H.L. se puede leer lo siguiente:

-El principio de autonomía, referido al ámbito de la actividad financiera local, se traduce en la capacidad de las Entidades Locales para gobernar sus respectivas Haciendas. Esta capacidad implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado sobre el sector local involucrando a las propias Corporaciones en el proceso de obtención y empleo de sus recursos financieros y permitiéndoles incidir en la determinación del volumen de los mismos y en la libre organización de su gasto..."

b) La autonomía financiera de los Entes Locales se encuentra en íntima relación con el ejercicio de sus competencias. Estas, pues, se convierten en un prius lógico, de tal manera...

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