Artículo 134: Los presupuestos del Estado
| Autor | César Albiñana García-Quintana |
| Cargo del Autor | Catedrático emérito de Derecho Tributario |
| Páginas | 305-346 |
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La elaboración del artículo 134 de la Constitución partió de la siguiente redacción: "1. Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. 2. Los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y tendrán carácter anual, salvo en lo relativo a inversiones. En este caso, las anualidades deberán constar expresamente. 3. El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado, al menos tres meses antes de la expiración del año anterior. 4. Si los Presupuestos no pudieran ser votados antes del primer día del año económico siguiente, se prorrogará por trimestres la vigencia de los anteriores, sin que estas prórrogas puedan exceder de tres. 5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, únicamente el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos, y toda proposición o enmienda que entrañe aumento de gastos o disminución de ingresos requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación. 6. La Ley de Presupuestos no puede crear nuevos impuestos" (art. 124 del Anteproyecto).
A continuación, y por apartados, se reflejan las modificaciones más importantes introducidas en el anterior texto hasta llegar al vigente.
El apartado 1.º del artículo 124 del Anteproyecto de la Constitución fue aprobado sin variación en las distintas etapas hasta la Comisión Mixta Congreso-Senado el día 28 de octubre de 1978.
El apartado 2.º del citado artículo 124 es objeto de modificación en dos fases:
a) en la Ponencia de la Comisión del Congreso de los Diputados 1 y manteniendo la nueva redacción hasta el dictamen de la Comisión del Senado; y
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b) desde el dictamen que acaba de ser citado 2 hasta la redacción definitiva que con el número 134 está vigente.
El apartado 3.º del precepto que se anota mantuvo su redacción hasta la misma Constitución en vigor.
El apartado 4.º del artículo 124 del Anteproyecto fue objeto de la siguiente redacción por la Ponencia de la Comisión del Congreso de los Diputados: "Si los Presupuestos no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorrogada la vigencia de los anteriores" 3. Así superó las siguientes etapas del proceso constituyente hasta el dictamen de la respectiva Comisión del Senado, que lo redactó con el texto vigente en la actualidad 4.
El apartado 5 del artículo de referencia fue objeto de dos clases de modificaciones. De un lado, en su redacción, y de otro, dando nacimiento al actual apartado 6.º. En efecto, la Comisión del Congreso de los Diputados en su dictamen sustituyó la voz "entrañe" por la de "suponga", al mismo tiempo que el segundo inciso ("... y toda proposición...") pasaba a constituir párrafo independiente 5. Y la Comisión Constitucional del Senado convirtió el párrafo que acaba de ser citado en el vigente apartado 6, y esta redacción fue mantenida por la Comisión Mixta Congreso-Senado 6.
Y el apartado 6 del artículo 124 que se examina fue objeto de las siguientes redacciones en las fases que asimismo se dirán: "La Ley de Presupuestos no puede crear ni modificar tributos" 7; "La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley sustantiva así lo prevea" 8, y este texto fue respaldado por el Pleno del Congreso de los Diputados, por la correspondiente Comisión del Senado, por el Pleno del mismo Senado y por la Comisión Mixta de ambas Cámaras, como apartado 7 del correspondiente precepto.
En unos comentarios al artículo 134 de la Constitución Española no es posible insertar el más leve o superficial bosquejo histórico de la institución presupuestaria. Ni la materia a examinar "Derecho constitucional vigente", ni el espacio asignado para las presentes notas permiten exponer las vicisitudes históricas del Presupuesto público, aunque sólo se reseñaran las más sobresalientes o relevantes y circunscriPage 307tas a España. Además, las obras disponibles en su proyección legal 9, en su función económico-financiera 10 y en su explicación doctrinal 11 a lo largo de los años, me relevan de tal tarea "con notoria ventaja para los lectores de este volumen", que, por otra parte, sólo habría podido intentar un mal resumen de las aportaciones de ilustres hacendistas e historiadores.
Por ello, y en atención a la mención conjunta del Gobierno y de las Cortes Generales con que se inicia el artículo 134 a comentar, sólo las siguientes transcripciones en cuanto sirven para situar el documento presupuestario en el problemático y conflictivo campo en que concurren el Ejecutivo y el Legislativo "con supremacía de uno u otro según los regímenes políticos y las épocas", al mismo tiempo que presentan al Presupuesto público como institución nuclear del parlamentarismo y del constitucionalismo.
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Como primeras citas, las del profesor GARCÍA DE VALDEAVELLANO sin propósito exhaustivo alguno: "La recaudación de los impuestos extraordinarios o "servicios" que el rey solicitaba del país y que le eran concedidos por las Cortes se efectuaba en los Estados de la Reconquista (...) mediante el repartimiento del pago de la suma pedida por el monarca y votada por las Cortes entre las ciudades y localidades del reino (...). En la Corona de Aragón, durante la Baja Edad Media, las Cortes impusieron al rey algunas condiciones para concederle la percepción de impuestos extraordinarios, como fue la de que las Cortes mismas se encargasen de repartir el pago del subsidio otorgado por ellas entre los distintos "brazos" o estamentos sociales, sin intervención alguna del monarca, y, asimismo, la de que cuidasen de su recaudación mediante sistemas diversos, uno de los cuales consistía en asignar a cada "brazo" una cantidad a pagar de la suma total aprobada por las Cortes (...). Sabemos que ya en la primera mitad del siglo XV se empezaron a hacer en León y Castilla presupuestos rudimentarios de ingresos y gastos, (...). En todos los Estados hispanocristianos de la Edad Media, el rey necesitaba del consentimiento de los estamentos sociales reunidos en las Cortes para la imposición tanto de contribuciones extraordinarias como de tributos nuevos que no estuviesen reconocidos por los "fueros" o Derecho del país ("pechos desaforados" los llamaron, por ejemplo, las Cortes de Medina del Campo de 1328)" 12. No se puede exponer más en menos palabras sobre las potestades y las funciones de las Cortes de aquella época, ni sobre los "fueros" de los Estados de entonces frente al rey.
Doctrina o práctica que subsistió hasta mediados del siglo XVII y en lo relativo a los ingresos es concordante con la siguiente prescripción de la Nueva RecopilaPage 308ción: "Los Reyes nuestros progenitores establecieron por Leyes i Ordenanzas, fechas en Cortes, que no se echasen ni repartiesen ningunos pechos, servicios, pedidos, ni monedas, ni otros tributos nuevos, especial ni generalmente en todos nuestros Reynos sin que primeramente sean llamados á Cortes los Procuradores de todas las Ciudades i Villas de nuestros Reynos, i sean otorgados por los dichos Procuradores que á las Cortes vinieren" (Ley I, Título VII, Libro VI).
Una fase más en cuanto al contenido y la virtualidad jurídica del Presupuesto público en España según los relatos de dos tratadistas. Don JOSÉ PIERNAS HURTADO dejó escrito: "Los Presupuestos, como estados de previsión y dato de carácter puramente administrativo, han debido hacerse siempre; pero los que conocemos de otras épocas en nada se parecen...
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