Artículo 13.4: Asilo
| Autor | Elisa Pérez Vera /Paloma Abarca Junco |
| Cargo del Autor | Catedrática de Derecho Internacional Privado (U.N.E.D.)/Catedrática de Derecho Internacional Privado (U.N.E.D.) |
| Páginas | 227-240 |
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El asilo territorial, como institución protectora de los derechos humanos, «tiene su fundamento en el momento actual de la evolución del Derecho internacional en la competencia que ejerce el Estado sobre su territorio»1. En consecuencia, el llamado derecho de asilo se configura como un derecho del Estado que lo concede y no de la persona que lo solicita. De ahí que no se trate, en puridad, de uno de los derechos humanos internacionalmente protegibles, sino de un mecanismo protector frente a la violación de determinados derechos del hombre, concretamente del derecho a no ser perseguido por motivos políticos, religiosos, raciales, por luchar contra el colonialismo o por cualquier otro motivo distinto de la comisión de un delito común o de un delito contra la paz, de guerra o contra la humanidad, tal y como se 2.
El derecho del individuo se reduce, por tanto, al derecho de buscar asilo y a disfrutar de él; mientras que el deber del Estado de concederlo, al menos de modo provisional y en las condiciones que juzgue conveniente, sólo se encuentra apuntado en la Declaración sobre el asilo territorial de las Naciones Unidas, esto es, en un texto internacional que expresa la convicción jurídica de una amplia mayoría de definen internacionalmente Page 230 la comunidad internacional sobre el tema, pero que, en sentido estricto, no incorpora normas jurídicamente obligatorias para los Estados.
Sobre esta institución versa la norma contenida en el apartado 4.º del artículo 13; una norma sin antecedentes constitucionales en nuestro país. De este modo, España se incorpora a los países que, como la U.R.S.S., Francia, R. F. de Alemania y Portugal, han elevado a nivel constitucional el tratamiento de un problema que, para vergüenza de la Humanidad, continúa siendo de palpitante actualidad.
Centraré este comentario en torno a la historia parlamentaria del precepto; una historia que, como veremos, ofrece anomalías difícilmente comprensibles. Una primera versión de la norma aparecía ya en el borrador del texto constitucional, en los siguientes términos: «queda garantizado, en los términos que la ley establezca, el asilo de los ciudadanos de otros países perseguidos en los mismos por su defensa de los derechos y libertades democráticas reconocidos en la Constitución» 3. Redacción en la que merecen ser destacados dos extremos: de una parte, la existencia del derecho de asilo era garantizada por la Constitución, aunque sus términos exactos los establecería una ley; de otra, la inclusión de una clara directriz al legislador en cuanto a quiénes serían los destinatarios de la institución, al precisarse que la causa de la persecución en el país de origen había de ser la «defensa de los derechos y libertades democráticos reconocidos en la Constitución».
Manteniendo el segundo rasgo distintivo, el Anteproyecto de Constitución matizó el primero; y así, el apartado 4.º del artículo 12 disponía que «la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países, perseguidos..., gozarán del derecho de asilo». La diferencia, aunque de matiz, no dejaba de tener importancia. En efecto, es cierto que el que la Constitución previera que una ley posterior configuraría el alcance exacto que el derecho de asilo iba a tener en España podía considerarse que respaldaba al más alto nivel la institución; ahora bien, no es menos cierto que formalmente el derecho de asilo había dejado de estar garantizado por la Constitución. En consecuencia, contra el texto propuesto se formularon dos votos particulares: uno, que pretendía volver a la redacción del borrador antes transcrito 4; otro, en que sin referencia a ninguna ley posterior, se reconocía directamente el derecho de asilo 5. Por otra parte, las enmiendas formuladas con posterioridad muestran una polarización de las posturas sobre el tema que habían de desembocar necesariamente en una de las más apasionadas polémicas que ha conocido el proceso constituyente 6. Page 231
Una polémica que va a girar en torno al texto establecido por la Ponencia, teniendo en cuenta varias enmiendas que tendían a fortalecer la proclamación constitucional del derecho de asilo, y a cuyo tenor: «Gozarán del derecho de asilo los extranjeros perseguidos por la defensa de los derechos y libertades democráticas reconocidos en la Constitución. La ley fijará los términos de esta protección» 7. Redacción que se aproximaba sensiblemente a la del borrador del texto constitucional, con la mejora adicional de utilizar el término genérico de extranjeros, en lugar del de ciudadanos de otros países, recogiendo una enmienda del Grupo Parlamentario Mixto en que se había puesto de relieve la indefensión en que la anterior redacción dejaba a los apátridas.
Así las cosas, la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas debatió conjuntamente la enmienda número 2 del señor CARRO MARTÍNEZ y la número 779, patrocinada por la U.C.D. Ambas, con pequeñas variantes terminológicas, proponían sustituir el texto adoptado por la Ponencia por otro en que escuetamente se afirmaba que «la ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países podrán gozar del derecho de asilo» 8. En su defensa se alegaron tanto razones puramente de estilo -la fórmula propuesta, diría el señor Fraga, «nos parece más compacta, más concreta y, sobre todo, más elegante» 9- como motivos sustantivos, de fondo. En el segundo plano, el señor HERRERO RODRÍGUEZ DE MIÑÓN señaló cómo «el criterio de U.C.D., en un primer momento, no fue favorable a la constitucionalización del derecho de asilo, novedad en nuestro Derecho constitucional»; añadiendo que, una vez que por decisión mayoritaria de la Ponencia se introdujo en el texto constitucional, «nosotros consideramos que su configuración... no debe contravenir ni las tendencias generales que marca el Derecho internacional en la materia ni los propios compromisos internacionales de España». Afirmación de principio de la que el señor HERRE RO extraía una serie de consecuencias, todas ellas reflejadas en el nuevo texto propuesto a la Comisión. Se trataba, en primer lugar, de no ir más allá de lo que impone el Derecho internacional sobre el tema, evitando la creación constitucional de una obligación de conceder asilo territorial en nuestro país, ya que «el asilo depende de una opción o decisión soberana del Estado; es decir, ningún Estado se ve obligado, por encima de sus intereses permanentes o coyunturales, a otorgar un asilo a uno o a una multitud de extranjeros». En segundo término, la supresión de toda referencia a los derechos o libertades democráticas establecidos en la Constitución se justificaba con un doble argumento: de una parte, el carácter ambiguo de la expresión utilizada y, de otra, de mayor peso específico, su alcance restringido, si se compara con la amplitud con que el derecho de asilo se configura en los instrumentos internacionales 10), aplicables a «toda persona amenazada por el hecho de su raza, de su religión, la núm. 465 del Grupo Parlamentario Mixto de la Minoría Catalana (pág. 197). Page 232 de su nacionalidad, de su pertenencia a un determinado grupo social o de sus opiniones políticas» 11.
Ahora bien, pese a su indudable corrección técnica, la defensa hecha del nuevo texto presentaba quiebras que serían señaladas por oradores de distintos grupos parlamentarios. Así, se insistirá en que la preocupación respecto al primer punto estaba perfectamente salvada en la fórmula de la Ponencia que, in fine, establecería que «la ley fijará los términos de esta protección» 12; en cuanto al segundo aspecto se señaló que «una institución como la del derecho de asilo no debe contemplarse sólo con criterios estrictamente jurídicos, sino que es también una institución que tiene un profundo carácter valorativo». Y, ante la idea de suprimir toda alusión a los valores democráticos, «cabe preguntarse, proseguía el señor SOLÉ TURA, si esto se entiende como que se quiere abrir la puerta a todo tipo de asilos y entre ellos, por ejemplo, los que se invocan en nombre de valores no democráticos» 13.
Por mi parte, considero que no debería haberse olvidado que la norma se inserta en la parte programática de nuestra Constitución y que, en consecuencia, salvando los intereses vitales del Estado y respetando el rigor jurídico, éste era un lugar adecuado para plasmar, a nivel de intencionalidad política, el deseo de extender el derecho de asilo en toda la medida de lo posible (y para cubrir este último aspecto bastaba, en efecto, con exigir un posterior desarrollo legal), así como para incluir una nueva profesión de fe en los principios democráticos que fundamentan todo Estado de Derecho que, en cualquier caso, podría haberse completado con una remisión global al Derecho internacional, que abarca los escasos supuestos tal vez no cubiertos por la fórmula inicial -por ejemplo, las situaciones en que la causa de la persecución hubiera sido la lucha contra el colonialismo.
Ahora bien, aunque por estrecho margen (19 votos a favor y 17 en contra), el texto defendido paralelamente por U.C.D. y A.P. fue adoptado en Comisión 14. Un texto en el que, en mi opinión, se incurría en una mayor incorrección técnica que las que se habían intentado corregir, puesto que de nuevo excluía del beneficio del derecho de asilo a los apátridas; en efecto, dado su tenor literal, la institución aparecía referida sólo a los «ciudadanos de otros países», caracterización que en sí misma excluye a quienes carecen de ciudadanía.
Por otra parte, si el resultado de las votaciones sobre el apartado en cuestión mostraba la profunda división de la Comisión, y previsiblemente del Congreso, sobre el tema, las intervenciones en turno de explicación de voto mostraron que éste era un punto, me atrevería a decir, dolorosamente...
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