Artículo 124: El Ministerio Fiscal

Autor:Manuel Cobo Del Rosal
Páginas:545-564
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Penal Universidad Complutense de Madrid
RESUMEN

I. Introducción. II. Naturaleza y funciones del Ministerio Fiscal. 1. Función de defensa de la legalidad. 2. Principios que informan su organización. 3. Naturaleza. III. Relación con el Defensor del Pueblo y la Abogacía del Estado. IV. El estatuto orgánico: reserva de ley y contenido. V. El Fiscal General del Estado: denominación, nombramiento y funciones. Bibliografía.

 
ÍNDICE
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IIntroducción

El objeto del presente estudio lo constituye el análisis interpretativo de la norma constitucional contenida en el artículo 124 de nuestra C.E. en relación con el Ministerio Fiscal. Se trata de un precepto encuadrado dentro del Título VI de la misma, dedicado este último al Poder judicial, en concreto sus funciones (124.1), principios (124.2), desarrollo de su específica regulación (124.3) y sistema de nombramiento Page 546 (124.4). Pretendo llevar a cabo, de forma ciertamente sucinta, no sólo una revisión de anteriores trabajos dedicados al Ministerio Fiscal 1, y en dicho sentido debe darse cuenta de distintas reformas legislativas de su Estatuto Orgánico 2, sino al mismo tiempo expresar una reflexión en torno a la Institución, a la luz de dos décadas de vigencia de la C.E. 3 y, por ende, de su funcionamiento y actuación tras la virtualidad plena de un Estado que tiende a ser, constitucionalmente, social, democrático y, sobre todo, de Derecho.

La ubicación sistemática del precepto, dentro del Título dedicado al Poder judicial, ha llevado a algunos autores, equivocadamente, a postular una naturaleza judicial del Ministerio Fiscal, es decir, a considerarlo no sólo como integrado orgánicamente dentro del Poder judicial, lo que, como veremos, puede ser defendible desde una perspectiva meramente teórica, mimetizando el modelo italiano, y además hacerle pasar por copartícipe de la labor promotora de la justicia cuando se vean comprometidos el interés público o social o los derechos de los ciudadanos. Sobre esta concepción, que no se ajusta a lo que es y ha sido, al menos hasta el presente, el Ministerio Fiscal en España, se abundará en posteriores epígrafes.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la sistemática y titulación legislativa no son más que, demasiadas veces, pistas e indicios por demás inseguros en orden al encuentro de la naturaleza y el ser de una institución. Así, pues, no debe sentirse absolutamente vinculado el intérprete al nomen iuris utilizado por la Ley, ni tampoco a su sistemática, a la hora de extraer conclusiones sobre la realidad del instituto, pues puede ser en ocasiones útil y en otras absolutamente erróneo, cuando no entrañar un elemento disfuncional para la concreción de la materia jurídica estudiada.

Sí cabe concluir, desde este momento, que, desde luego, el artículo 124 C.E. ha supuesto un cierto cambio respecto de la concepción y funciones que sobre el Ministerio Fiscal diseñaba la normativa preconstitucional. De suerte que, como ya se pusiera de relieve 4, el analizado precepto constitucional parece mitigar la secular sujeción del Ministerio Público al Poder ejecutivo, pero subsiste una indudable dependencia respecto de este Poder del Estado, que, por lo demás, ha venido históricamente unida al nacimiento mismo de la Institución, como representante inicialmente de los intereses del Fisco y defensor en juicio de los intereses del Estado, hasta concluir con la peculiar configuración que le otorgaba la Ley Orgánica del Estado de 1967, como elíptico «órgano de comunicación» entre el Gobierno y la Administración de justicia 5.

No cabe duda que este último entendimiento la verdad es que se nos presen-Page 547taba, a pesar de todo, como más sincero con lo que nos deparaba la realidad de entonces, pues fielmente reflejaba la relación existente entre el Poder ejecutivo y el Ministerio Fiscal, que no sólo era un órgano de comunicación entre el mismo y la Administración de justicia, pues también era incuestionable la sujeción que existía, con toda su plenitud, en el anterior régimen político-jurídico del Estado. Es cierto que «comunicaba» al Gobierno con la Administración de justicia, aunque no es menos cierto que, en otras ocasiones, el primero se comunicaba con ésta de forma directa, sin paliativos de clase alguna. Pero lo que sí estaba claro era lo siguiente: que el Ministerio Fiscal estaba sometido total y absolutamente, como correspondía, por lo demás, a la naturaleza autoritaria del Estado franquista, al omnipresente y omnipotente Poder ejecutivo. ¡Pues faltaría más!

No obstante, la perífrasis «órgano de comunicación» era más sincera, todo hay que reconocerlo, que las diferentes actitudes, más o menos teorizantes, que se han venido manteniendo con posterioridad a la vigencia del sistema democrático en España. Antes de que éste fuese implantado, primero por la Ley de Reforma Política de 1976 y después ya con más amplitud y profundidad por la C.E. (1978), en el curso 1975-76 pronuncié una conferencia, posteriormente publicada, y que se recoge en la bibliografía 6, en la que decía lo que entonces pensaba sobre la atormentada institución del Ministerio Fiscal, que, en definitiva, es lo mismo que hoy, y tras veinte años más tarde, continúo sosteniendo, sin modificar mi posición ni un milímetro: ni la Dictadura, ni la Democracia han hecho la menor mella sobre mis profundas creencias, ni acerca del Ministerio Fiscal, ni tampoco con respecto a la Administración de justicia. Quizá pocas veces convenga recordar una posición personal; pero quizá una de ellas sea cuando de nuevo vuelvo a escribir sobre el Ministerio Fiscal desde la perspectiva general que nos depara su disciplina constitucional en la actualidad.

El estudio de la evolución histórica del Ministerio Fiscal resulta de indudable interés científico, aunque desde la perspectiva constitucional que, inexorablemente adoptamos, no cabe extraer demasiadas conclusiones de aquel análisis, al haberse operado, como decimos, un cierto cambio un tanto significativo en la concepción, naturaleza y funciones de la Institución como consecuencia de la entrada en vigor de la C.E. y de la L.O. que instaura su Estatuto Orgánico.

En efecto, el carácter del Ministerio Fiscal, como representante del Gobierno ante el Poder judicial, pretendía matizarse con la expresión órgano de comunicación entre Gobierno y Tribunales de justicia, tal y como indicaba la L.O. del Estado en su artículo 35.

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A pesar de dicha calificación legal que, desde luego, formalmente pretendía inducir a la creencia de que, en ocasiones, tenía alguna independencia respecto de los Poderes ejecutivo y judicial, la absoluta subordinación respecto del primero era una evidencia en el Estatuto y Reglamento Orgánico. La dependencia y subordinación al Ministerio de Justicia, como se preveía en el artículo 42 de su Estatuto para el Fiscal del Tribunal Supremo y el sistema de órdenes emanadas desde el Ministerio de Justicia dispuesto en el artículo 2.2 del Reglamento Orgánico citado, eran demostrativos de aquella evidencia. El Ministerio Fiscal era, normalmente, un defensor de la orden, o mejor dicho, del Gobierno del que la orden dimanaba. En suma, del Poder ejecutivo, que de hecho se entendía con el Ministerio Fiscal, ya fuese a través del Ministerio de Justicia o del Ministerio de la Gobernación, cuando no en escalas inferiores de los llamados entonces Gobernadores Civiles, en los que se concentraba prácticamente la totalidad del Poder ejecutivo en la realidad 7.

Las principales concepciones sobre la Institución estuvieron presentes en la elaboración del actual artículo 124 C.E. 8. Así, la concepción gubernamental, en la que, efectivamente, éste aparece como representante del Gobierno, su defensor natural al que se haya subordinado, lo que le convierte en un valedor de los intereses políticos que conformen el programa o proyecto ideológico del Gobierno o, sencillamente, de la orden o decisión del día a día de la acción del Poder ejecutivo. La concepción judicialista, que adscribiría al Fiscal al Poder judicial como órgano del Estado independiente del Poder ejecutivo. La que lo configura como órgano de comunicación entre poderes y, por último, la que lo relaciona, como siempre he sostenido, con el Poder legislativo.

Doctrinalmente, y con posterioridad, se han defendido concepciones diferentes de las clásicas ya apuntadas. Así, la que lo configura como institución absolutamente autónoma, incluso como un poder en sí mismo, y con existencia singularizada respecto del Poder judicial, pasando por quienes consideran que el Ministerio Fiscal es un órgano del Estado dependiente del Poder ejecutivo pero dotado de autonomía funcional, hasta la que lo considera una entidad constitucional autónoma no integrada en ninguno de los otros tres poderes 9.

En teoría, no cabe duda que la absoluta autonomía que se pregona de la Institución estudiada carece de todo punto de legitimación democrática, al menos por lo que se refiere a nuestro país, pues para la C.E. nadie es, en el sentido que se expresan, ciertamente autónomo, ni siquiera los mismos jueces y tribunales, pues todos deben tener, sin duda, una dependencia inevitable y férrea de la Ley, ya que sólo el Poder legislativo tiene, a su vez, el poder de derogar, crear o modificar las leyes, en la medida en que es donde se residencia, constitucionalmente, la soberanía popular. De suerte que, por dicha razón, cuando se alude «a la concreta autonomía de los funcionarios del Ministerio Fiscal» se está diciendo algo que no Page 549 se compadece ni con nuestro sistema constitucional, ni creo tampoco con el sentido común, ni menos con legitimación democrática de clase alguna. No puede pretenderse, sin duda, ni para lo bueno ni para lo malo, que el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal le dote de la misma autonomía y libertad que tiene la «reina», por así decir, de las profesiones libres y liberales...

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