Artículo 114: La remoción del gobierno

Autor:Francisco Fernández Segado
Páginas:111-150
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela
RESUMEN

1. La remoción del gobierno como elemento característico del sistema parlamentario. 2. El significado político de la cuestón de confianza. 3. La construccón del artículo 114.1 en el proceso constituyente. 4. La dimisón del gobierno como obligada consecuencia de la negacón de la confianza parlamentaria. 5. Gobierno en funciones e imposibilidad del recurso al derecho de disolucón. 6. El punto... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. La remoción del gobierno como elemento caracteristico del sistema parlamentario

Como resulta obvio, el precepto que nos ocupa trae su causa de los artículos 112 y 113, de los que puede considerarse el complemento necesario; si en es-Page 112 tos dos últimos artículos se configuran constitucionalmente la cuestión de confianza y la moción de censura, en el que nos toca abordar a renglón seguido se prescriben las consecuencias jurídicas de la negación de la confianza y de la adopción de una moción de censura, que, por lo demás, vienen a coincidir en lo esencial, esto es, en la dimisión del Gobierno 1, en lógica sintonía con la caracterización tradicional del sistema parlamentario clásico, en el que, como se ha subrayado 2, la confianza parlamentaria, que el Gobierno debe conservar, constituye uno de los goznes fundamentales.

Y es que, al margen ya de la conocida semilla de degeneración que el poder encierra en sí mismo 3, que con tanta agudeza patentizara el conocido epigrama de Lord ACTON 4, y que conduce a que el ejercicio del poder político sea restringido, la organización del parlamentarismo puede -y aún, diríamos nosotros, debe- asegurar a través de modalidades diferentes un cierto equilibrio entre Legislativo y Ejecutivo 5; y no otra cosa se persigue con la remoción que prevé el artículo 114 6.

Como advierte BURDEAU 7, el control parlamentario sobre el Gobierno debe ser sancionado; ésta es la razón de ser de la responsabilidad ministerial 8, y en orden a la misma, recuerda BISCARETTI 9, la única sanción que se admite en los casos en que se exige efectivamente es la necesaria dimisión 10.

Cuanto acabamos de señalar no debe conducir a pensar que la responsabilidad gubernamental sea un fin en sí misma; bien al contrario, siendo una sanción, su naturaleza debe ser excepcional; normalmente, debiera intervenir tan sólo a título de amenaza 11.

Quizá por ello la doctrina 12, en lo que a la cuestión de confianza se refiere, Page 113 se haya decantado en pro de que ni debe plantearse por motivos baladíes ni es lícito abusar de ella 13, observación que no debe ser considerada en modo alguno como innecesaria, pues no conviene olvidar que en ciertos sistemas la utilización de la cuestión de confianza correcta se multiplica cuando el Gobierno se encuentra en una situación relativamente débil con relación a la Asamblea 14; las noventa y tres ocasiones en que se hizo uso por los gobiernos franceses de la IV República de este mecanismo constitucional en el corto espacio de tiempo que media entre enero de 1947 y julio de 1952 15 nos ilustran con meridiana claridad acerca de que no estamos ante un peligro meramente teórico, sino ante una realidad a veces verdaderamente dramática.

Impresionados por el centenar de Gabinetes que se sucedieron en los sesenta y cinco años de la III República Francesa y por la veintena que conoció la República de Weimar en los catorce años de su efímera existencia, y conscientes de que, como advirtiera LOEWENSTEIN 16, buen número de estas crisis, de carácter accidental y sin profundas implicaciones políticas, habrían podido ser evitadas mediante una regulación más racional de los procedimientos parlamentarios, los legisladores constituyentes del período de entreguerras y de la segunda postguerra iban a reaccionar reglamentando de modo muy estricto el procedimiento de exigencia de la responsabilidad política 17, dando vida así a lo que, con fortuna, MIRKINE-GUETZ&ÉVITCH denominaría la "racionalización del régimen parlamentario" 18.

Más recientemente, y ante la inequívoca consideración de que no existen a veces diferencias sustanciales entre una simple votación negativa frente al Gobierno y un voto de desconfianza 19, los constituyentes de algún país, cual es el caso de Italia, en aras de la estabilidad gubernamental, iban a diferenciar en el texto constitucional la votación expresa de desconfianza de cualquier otra votación contraria a los puntos de vista gubernamentales; mientras la primera entrañaba automáticamente la dimisión del Gabinete, de la segunda no se derivaba consecuencia jurídica alguna. "Il voto contrario di una o d'entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni", reza el párrafo cuarto del artículo 94 de la Constitución italiana.

En definitiva, las Constituciones que bien podríamos llamar, con DUCHACEK 20, modernas limitan los poderes del Parlamento para impedir los votos de cen- Page 114 sura excesivamente frecuentes, apasionados, irresponsables o faltos de perspectiva 21, lo que a su vez ha desembocado, en opinión de la doctrina 22, en una acentuada debilidad de los mecanismos de responsabilidad política, de lo que el Derecho comparado nos ofrece ejemplos muy significativos.

Todo ello ha conducido a una serie de deformaciones, a las que alude MORTAT23, en la configuración originaria del equilibrio entre Legislativo y Ejecutivo, que en algunos casos han venido a introducir una serie de importantes disfunciones en el régimen parlamentario, uno de cuyos supuestos irrenunciables es el de que exista la posibilidad de derribar al Gobierno en cualquier momento. Como subraya CADART 24, tal posibilidad debe existir de modo incesante.

Ello no obstante, cabe apuntar que las reglas jurídicas a que venimos aludiendo -que, en su sustancia, se dirigen a garantizar en la medida de lo posible la estabilidad gubernamental- no son lo esencial en orden a la conformación de las relaciones entre Gobierno y Parlamento, pues, aunque las Constituciones pretendan acotar sus poderes, los Parlamentos, como se ha advertido 25, encuentran los medios de hacer pesar su voluntad a poco que deseen hacerlo. Además, la praxis política, significativamente, nos muestra la incapacidad de estas reglas para solventar la problemática de la estabilidad gubernamental 26. Como ya advirtiera AMELLER 27, y más recientemente destacan HERMAN y MENDEL, "quelle que soit leur ingeniosité, les règles juridiques se révèlent incapables de résoudre par elles-mêmes le problème de la stabilité gouvernamentale qui dépend de circonstances politiques particulières".

Y en efecto, esta última consideración nos revela la clave de arco de la cuestión: porque desde una perspectiva un tanto estricta, bien puede afirmarse, con SÁNCHEZ AGESTA 29, que la relación entre Parlamento y Gobierno va a realizarse realmente al margen de los mecanismos previstos por la Constitución, como un gobierno de los partidos y un tejemaneje de sus comités en la formación de mayorías 30 y en la decisión de los destinos de un equipo de gobierno. De esta forma, resulta claro que el funcionamiento del sistema excede del marco jurídico- Page 115 constitucional. Las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo no son, como advirtiera VEDEL 31, sino el reflejo de una serie de circunstancias sociales; no constituyen un problema autónomo, sino que se presentan como un mero episodio de un problema más amplio: el del funcionamiento de los partidos políticos.

En definitiva, y retornando ya al comentario del precepto que nos ocupa, el artículo 114 viene a plasmar lo que ha sido considerado por la doctrina de modo casi unánime 32 como la característica básica del sistema parlamentario de gobierno, esto es, la obligación de dimisión del Gobierno en el supuesto de que se formalice un voto de desconfianza parlamentario, haya sido bien a iniciativa de la propia Cámara, bien, por el contrario, haya tenido como punto de partida la presentación de una cuestión de confianza por el mismo Gobierno. Con ello no se hace sino reconocer lo que, considerado como una verdad sociológica, encuentra un eco profundo en el sistema de gobierno representativo, esto es, el principio de que la confianza constituye la base misma de toda autoridad 33.

2. El significado politico de la cuestion de confianza

El apartado primero del artículo 114 contempla el supuesto de la negación de la confianza al Gobierno, tras el previo planteamiento por su Presidente de la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general.

Desde luego, aunque si atendemos al Derecho comparado podemos llegar a afirmar, con COLLIARD 34, que "la question de confiance ne constitue pas une catégorie bien à part dans les règles parlementaires" 35, lo cierto es que tal juicio no es de aplicación en nuestro ordenamiento constitucional, como fácilmente puede advertirse.

La cuestión de confianza, que algún autor 36 ha tildado de "amenaza de suicidio del Gobierno" y algún otro 37 de "dimisión voluntaria condicionada", encuentra, en efecto, en nuestro Código político la categoría de símbolo como instrumento de control, nítidamente separado de la moción de censura. Ello no obstante, sin perjuicio de que reconozcamos, como en otro lugar ya hiciéramos 38, que el legislador constituyente español ha convertido la cuestión de confianza en un mecanismo de escasa utilidad práctica, con lo que las apreciaciones verificadas Page 116 por GALEOTTI en pleno proceso constituyente 39 han quedado en buen grado ratificadas. En síntesis, el profesor de la Universidad de Milán vaticinaba que, a la vista de la normativa...

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