Artículo 110 : La presencia ministerial en las Cámaras

Autor:León Martínez Elipe
Páginas:714-748
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales
RESUMEN

1. La constitucionalización de la presencia ministerial en las cámaras. Caracterización en las diversas formas políticas. 2. la democracia colaborante:To meet face to face. 2.1. La democracia, la separación de poderes y el disenso y consenso parlamentarios. 2.2. El acceso de los ministros a las Cámaras y la condición de parlamentarios. Los Gabinetes políticos y tecnocráticos. 2.3.Topografía... (ver resumen completo)

 
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1. La constitucionalización de la presencia ministerial en las cámarasCaracterización en las diversas formas políticas

Desde que el 21 de junio de 1791 la Asamblea Constituyente francesa declaró que"los Ministros serán admitidos a las sesiones para estar siempre dispuestos a recibir las órdenes de las Asambleas y dar los informes necesarios", el acceso de los Ministros a las Cámaras se ha convertido en esencial, sobre todo en los regímenes parlamentarios; siendo frecuente la constitucionalización de esta facultad y deber.

En este sentido se inspira el transcrito artículo 110 de nuestra Constitución. En él se recoge un principio fundamental de los regímenes parlamentarios, en orden a la normación de las relaciones interorgánicas -en expresión de LOEWENSTEIN- entre el Parlamento y el Gobierno. Acertadamente, el precepto se encuentra ubicado en el Título V de la Constitución, que regula las"relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales"; contempla la posibilidad de una interpenetración permanente entre dos detentadores del poder y trata de asegurar el asiduo contacto entre las Cámaras y los miembros del Gobierno en busca de un equilibrio de posturas.

No puede desconocerse, desde luego, que la presencia de los miembros del Gobierno en las Asambleas representativas es también propia de los regímenes Page 715 convencionales 2 o asamblearios 3, aunque con matices netamente diferenciales del carácter que tiene la asistencia de los Ministros a las sesiones de las Cámaras en los sistemas parlamentarios. Diferenciación que viene dada por la distinta filosofía que inspira cada organización política.

En los regímenes presidenciales, caracterizados por una rígida separación de poderes, no se contempla, lógicamente, la posibilidad de una constante presencia de los Ministros -Secretarios- en los Parlamentos, salvo la eventual que pueda requerir un Comité de Investigación. No obstante, la necesidad de establecer una adecuada coordinación entre las Cámaras políticas y los Gobiernos ha impuesto, en los mencionados regímenes, medios indirectos de conexión. Incluso, en algunos sistemas inclinados hacia el presidencialismo, se ha constitucionalizado la asistencia de los miembros del Gobierno a los Parlamentos, como ocurre, entre otras, en las Constituciones de Chipre 4, Finlandia 5, Irlanda 6 e Islandia 7.

También aceptan este principio ciertos regímenes políticos un tanto híbridos en los que, latiendo una organización democrática con inclinaciones convencionales y siendo elegido el Jefe del Estado por sufragio popular y universal, sus Constituciones contemplan la adecuada presencia en el Parlamento de los miembros del Go=Page 716 bierno, como sucede en Portugal 8 y en Austria 9.

La presencia gubernamental, históricamente, se ha ido acentuando a lo largo del siglo XIX y principios del XX a través del lento proceso de transformación de los regímenes liberales en democráticos, y aunque se trate de sistemas que si nominalmente mantienen la forma de monarquías constitucionales realmente se hallan sometidos a una profunda mutación de democratización parlamentaria. En este sentido se pueden citar las Constituciones de Bélgica 10, Holanda 11, Dina-Page 717 marca 12, Noruega 13 y Suecia 14.

Es, sin embargo, en los sistemas parlamentarios donde la interpenetración entre las Cámaras y el Gobierno tiene un carácter básico, e incluso podría decirse que"ontológico", en cuanto que constituye su razón de ser.

En el régimen de Gabinete británico se pone claramente de manifiesto la constante interconexión"Parlamento-Gobierno", pese a que son varias las razones que contribuyen a diluir la línea de diferenciación entre ambos titulares del poder. La primera porque el Gabinete, al menos teóricamente, se considera como un Comité parlamentario, esto es, como una prolongación del propio Parlamento, y la segunda porque el two-party system crea unos estrechos lazos entre los miembros del Gobierno y la mayoría parlamentaria. No obstante, la existencia de la Leal Oposición de Su Majestad demanda la presencia de los Ministros en las sesiones de la Cámara, en cuanto que necesitan de su confianza para mantenerse en el ejercicio del poder y porque tienen que someterse semanalmente al zarandeo de las preguntas formuladas por los parlamentarios.

La presencia de los Ministros en las sesiones parlamentarias se imponía desde el momento en que el derecho a exigir responsabilidad política a los gobernantes fue atribuido a las Cámaras, bien en coparticipación con el Rey, en las monarquías constitucionales basadas en la fórmula de la doble confianza, o bien, exclusivamente, cuando los Reyes y Jefes de Estado perdieron tal facultad en beneficio de los Parlamentos. De cualquier forma, sin la referida asistencia de los Ministros hubiera sido difícil la puesta en marcha de la acción de responsabilidad política y el ejercicio de los diversos medios de control parlamentario.

En Inglaterra, el Act of Stettlement declaró la incompatibilidad entre cualquier cargo lucrativo dependiente de la Corona y la condición de parlamentario. Principio que si, como pone de relieve FRAGA IRIBARNE 15, se hubiere aplicado a la letra, hubiera hecho imposible el ulterior desarrollo constitucional que ha conducido a un régimen parlamentario. Posteriormente, la Succession of the Crown Act 1707, sin embargo, permitió a los Ministros seguir en las Cámaras. Esta presencia ministerial y la transformación de los antiguos partidos aristocráticos whig y tory en el two party system -"conservador-liberal" primero y"conservador-laborista" después- , junto con la progresiva democratización por las reformas electorales de 1832 - culminadas por la Representation of the People Act 1918-, han constituido las bases del sistema parlamentario con régimen de Gabinete, típico del constitucionalismo inglés. Presencia ministerial que se encuentra garantizada por la Ministers of the Crown Act 1937 que regula el acceso gubernamental a las dos Cámaras del Parlamento, si bien señalando un límite al número de Ministros que pueden tener asiento en la Cámara de los Comunes, con lo que se consigue que exista una presencia razonable de miembros del Gobierno en la Cámara de los Lores. Además, ciertas convenciones determinan el acceso de los cargos gubernamentales más preeminentes a una y otra Cámara. En teoría, un miembro de la House of Commons puede ser designado Lord Chancellor, pero, en la práctica, la designación recae tradicionalmente en un miembro de la Cámara de los Lores; si-Page 718 milarmente, no hay una prohibición legal para que el Primer Ministro forme parte de la House of Lords, pero, por convención, se requiere que el"Premier" y la mayoría de sus colegas, o al menos los más significativos, se integren en la Cámara de los Comunes. Por otra parte, los Ministers of State o Parlamentary Secretary son usualmente designados para descargar a los Ministers of the Crown de gran parte de su trabajo, principalmente en lo que respecta a sus relaciones con el Parlamento. Esta institución ha ejercido cierta influencia en algunos regímenes parlamentarios republicanos, como el de Malta 16, en cuya Constitución se contempla asimismo la figura de los Secretarios Parlamentarios.

En nuestro sistema parlamentario se planteó la posibilidad de que los Secretarios de Estado formaran parte del Gobierno con objeto, entre otras cosas, de que pudieran descargar a los Ministros de buena parte de sus deberes de asistencia a las sesiones plenarias, pudiendo contestar a preguntas e interpelaciones y participar en relación con otras iniciativas. Sin embargo, esta opción no se ha llevado, finalmente, a la práctica. En efecto, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, excluye a los Secretarios de Estado al establecer en el artículo 1.2 que el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, por lo que, con excepción de las comparecencias acordadas a iniciativa de las Cámaras, aquéllos no pueden tener acceso ni hacerse oír en las sesiones parlamentarias, limitándose al Presidente, Vicepresidente y Ministros tal facultad. Sin embargo, los Reglamentos de las Cámaras establecen una excepción. En efecto, para la contestación de preguntas orales en Comisión, el Reglamento del Congreso prevé, en su artículo 189.2, que podrán comparecer los Secretarios de Estado y los Subsecretarios, figura a la que se asimila en la práctica a los Secretarios Generales. En el Senado, el artículo 168.2 de su Reglamento prevé la posibilidad de que las preguntas orales en Comisión sean contestadas por un Secretario de Estado (no así por un Subsecretario o Secretario General).

El constitucionalismo de posguerra de los regímenes parlamentarios occidentales no podía olvidar la esencialidad de la coordinación entre miembros del Gobierno y del Parlamento, por lo que tenía que contemplar...

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