Artículo 103.3 : La organizacion y la función pública

Autor:José Manuel Canales Aliende
Cargo del Autor:Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid
Páginas:414-424
RESUMEN

I. Introducción. 1. Consideraciones generales. 2. Los antecedentes básicos constitucionales y del Derecho comparado. a)Los antecedentes constitucionales. b) Los antecedentes del Derecho comparado. II. El contenido y significado del párrafo 3 del artículo 103. 1.Comentario del párrafo 3 del artículo 103. 2.La conexión de este párrafo del artículo 103 con otros preceptos constitucionales. ... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción
1. Consideraciones generales

La regulación y el desarrollo del texto constitucional del empleo público constituye, ante todo, un tema crucial hoy día, no sólo para las Administraciones Públicas, sino también para la propia sociedad civil, que no puede estar ajena a este problema como en el pasado. Sector Público y sociedad civil no son antagónicos, sino complementarios y competitivos entre sí.

Estamos ante un objeto de regulación que se ha transformado notablemente desde 1978, como consecuencia y como manifestación de las transformaciones operadas en el seno de nuestro propio sistema político-administrativo, y que requiere, por tanto, nuevas respuestas a nuevos problemas, situaciones y demandas. El momento dilatado en el tiempo puede y debe aprovecharse ahora debida y adecuadamente, para no frustrar muchas esperanzas aún existentes, haciendo así, una vez más, que en este tema como en todos los demás nuestra Carta Magna sea, en la terminología de Karl LOEWENSTEIN, una Constitución "normativa", y no puramente "semántica" o "nominal".

Las notas o características principales en la actualidad, tanto de la sociedad como de la gestión pública, condicionantes de la regulación que se formalice, son las siguientes: globalidad, interdependencia, complejidad técnica, fragmentación, diversidad, turbulencia, dinamicidad e incertidumbre.

Los recursos humanos son hoy considerados en el paradigma actual de la nueva gestión y cultura postburocráticas, cuya máxima expresión lo constituye el modelo propuesto por la O.C.D.E. (1995), como el elemento estratégico para el desarrollo de la capacidad de innovación de las organizaciones públicas. Estas son y serán, en última instancia, lo que sean sus recursos humanos.

No puede olvidarse que el Estatuto de la Función Pública no deja de ser un instrumento, aunque muy importante y no el único, de ordenación y gestión de los recursos humanos, en consonancia con lo dicho en el párrafo precedente, y conforme al paradigma hoy clásico enunciado por Michel CROZIER de que "no se cambia la sociedad por Decreto". Es, pues, un medio que deberá ser complementario y estar integrado con los restantes elementos integrantes y actuantes, dinámica y complejamente, dentro de las organizaciones públicas, coordinados entre sí a través de la planificación estratégica de estas últimas.

2. Los antecedentes básicos constitucionales y del derecho comparado
a) Los antecedentes constitucionales

Si bien la función pública no ha sido objeto de un tratamiento amplio y exhaustivo en nuestra historia constitucional, sí ha sido una constante por el contrario desde la Constitución de 1837, la consagración del principio de mérito y capacidad, frente al de confianza político o spoil system.

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En particular, constituye el precedente más próximo de la regulación actual el artículo 40 de la Constitución de la República de 1931, que estableció el principio de mérito y capacidad; y el artículo 41 de ésta, que recogía entre otras materias, las siguientes: el derecho a la inamovilidad en el cargo, la responsabilidad civil subsidiaria del Estado y el derecho de asociación funcionarial.

b) Los antecedentes del derecho comparado

La Constitución italiana de 1947 (arts. 97 y 98) y la de la República Federal de Alemania de 1949 (arts. 33 y 74), son los antecedentes genéricos de la regulación constitucional comparada, que consagran la meritocracia como sistema de acceso al empleo público.

Otras constituciones occidentales posteriores, como la griega y la portuguesa, entre otras, han regulado también esta materia de forma similar.

II El contenido y significado del parrafo 3 del articulo 103
1. Comentario del párrafo 3 del artículo 103

La finalidad y el contenido sustancial de este tercer párrafo del antes citado artículo del texto constitucional, es la regulación de los recursos humanos que prestan sus servicios en las distintas Administraciones Públicas del Estado, optando de forma clara e inequívoca, por un modelo profesional y meritocrático, frente a concepciones superadas de confianza política o clientelismo.

En este párrafo, siguiendo a BAENA DEL ALCÁZAR en el comentario precedente hecho en la obra sobre esta misma materia publicada por esta Editorial en 1985, pueden distinguirse, a su vez, tres cuestiones esenciales: 1) la configuración del status jurídico de las personas que se integran y trabajan en las Administraciones Públicas; 2) qué significa la calificación de estatutaria de la relación jurídica en el empleo público; 3) cuál debería ser el contenido del previsto Estatuto de la Función Pública.

Para ALZAGA VILLAAMIL (1978), en el texto constitucional se plantean cuatro cuestiones para su regulación por el futuro Estatuto de la Función Pública: 1) el acceso a la función pública; 2) el singular ejercicio del derecho de sindicación funcionarial;

3) el sistema de incompatibilidades; 4) la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas.

Por otro lado, de la regulación constitucional no se deduce, como también señala BAENA DEL ALCÁZAR, que todo el personal que trabaja en el ámbito de las Administraciones Públicas deba ser necesariamente funcionario de carrera o estatutario. Es más, considero que se puede sostener que con el tiempo transcurrido desde la publicación de nuestra Carta Magna, esta distinción no sólo parece evidente, sino que es además necesaria y lógica.

La expresión estatuto se refiere, pues, a una parte sólo del total del sector pú-Page 416 blico, rigiendo las relaciones jurídicas de ese personal llamado estatutario con sus Administraciones Públicas. Asimismo, se establece una reserva de ley ordinaria para regular ese Estatuto, frente a la significativa reserva de Ley Orgánica para la regulación de otras clases de personal que trabajan en las Administraciones Públicas, como es el de las Fuerzas Armadas (contempladas en el art. 8); de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (reguladas en el art. 104); o bien de los integrantes del Poder Judicial (art. 117).

2. La conexión de este párrafo del artículo 103 con otros preceptos constitucionales

El análisis y el comentario de este párrafo 3.º del precitado artículo, debe hacerse de forma sistemática y relacionándolo con otros artículos del texto constitucional que se refieren al empleo público y que lo complementan, aunque éste pueda simbolizar el modelo y el resumen de ellos.

El párrafo 2 del artículo 23, establece el derecho de los ciudadanos españoles sin excepciones a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si bien con los requisitos señalados en las leyes. Este derecho de carácter genérico incluye, también, en particular, el derecho al libre e igual acceso al empleo público, dependiendo luego de la capacidad exigible objetivamente en cada supuesto del proceso selectivo. La sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de febrero de 1991 avala esta interpretación al decir textualmente: "... Lo que el artículo 23.2 viene, pues, a establecer es una especificación del principio general de igualdad en relación con el acceso a los cargos y funciones públicas. Como el principio general mencionado, la concreción anterior en el artículo...

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