La articulacion de las Técnicas de Distribucion de Beneficios y Cargas en la fase de planeamiento. Marco de...

AutorDaniel Antunez Torres
CargoDoctor Arquitecto y Licenciado en Derecho

La Articulación de las Técnicas de distribución de beneficios y cargas en la fase de Planeamiento. Marco de regulación Autonómica bajo la Ley 6/1998.

  1. LA DISTINCION DE DOS FASES EN EL PROCESO DE ACTUACION DE LAS TECNICAS DE DISTRIBUCION DE BENEFICIOS Y CARGAS: DEL PLANEAMIENTO A LA EJECUCION DEL PLAN

    La reflexión que se propone parte del tradicional entendimiento de las técnicas de distribución de beneficios y cargas, tal como se han venido estructurando hasta la reforma de 1990-92. No obstante, se proponen nuevas líneas en la formulación de estos mecanismos por las comunidades autónomas, con el apoyo de la perspectiva que nos ofrece el análisis de su evolución histórica en sus aspectos más generales.

    Esta evolución en el tiempo, y sin remontarnos más allá de la ley de 1956, parte de un reconocimiento de la inevitable desigualdad que se produce si se opta por un sistema urbanístico planificado, que ordena las actividades con carácter vinculante y con vocación explícita de transformación de la realidad.

    Junto al reconocimiento de la desigualdad nacen los intentos para mitigarla. Ello, junto con los problemas económicos que acarrea la transformación física de la realidad por el plan, va a constituir en esencia el objeto de la gestión urbanística. De ahí que las primeras técnicas redistributivas se enmarquen en y desde la gestión urbanística, fundamentalmente en la fase de ejecución del plan. Será cuando se ejecute el plan, y entre quienes estén afectados por esa ejecución, los que, en ese momento, se repartan los beneficios y cargas derivados de la ordenación, de la transformación, que se está materializando.

    Esta idea queda recogida como regla general en la ley de 1956 y supuso ciertamente un avance espectacular sobre una etapa anterior en la que, o se establecían criterios especiales para actuaciones puntuales a través de normas específicas (en consecuencia, sin el carácter de generalidad exigible a todo marco normativo jurídico), o se legitimaban expropiaciones al amparo de normas generales; todo ello con resultados costosos para los poderes públicos y las más de las veces injustos para el particular. La expropiación exigía una acotación estricta de los terrenos afectados que se producía en el marco habitual de una ordenación más general (tradicionalmente de un ensanche) posibilitando que las plusvalías generadas revirtiesen, además y como resultado injusto, a las propiedades colindantes y a los espacios públicos de nueva creación que habían sido objeto de expropiación, incrementando su valor.

    La ley de 1956 reguló con cierto carácter de generalidad, y cuando así fuese necesario, la distribución de beneficios y cargas exclusivamente en la fase de ejecución del plan, mediante el instituto reparcelatorio. Se garantiza una equidistribución de lo que el plan propone, pero sólo entre los afectados y para el ámbito territorial que se va a transformar físicamente de forma unitaria mediante las obras de urbanización. Se articula pues un mecanismo redistributivo que sólo actúa en fase de ejecución del plan. Se equidistribuye dónde, cuándo y entre quiénes ejecutan el plan como unidad, de un modo sistemático (y en ello para nada influye que el ámbito físico de ejecución pueda venir, en su caso, ya establecido por el propio plan).

    Las reformas introducidas en la norma urbanística durante 1975-76 articularon por primera vez un mecanismo de redistribución que se apoya en algo que ya se establece desde el planeamiento. El planeamiento contiene, así, las bases de la distribución de beneficios y cargas, que culminará realmente en su materialización cuando se ejecute el plan. La introducción de una fase de la técnica que actuase desde el planeamiento se concretó en la articulación del aprovechamiento medio para los suelos urbanizables, en tanto que en los clasificados como urbanos se mantuvo el esquema de la ley de 1956 (sólo mecanismo redistributivo en fase de ejecución).

    La regulación de dos fases, una que actúa desde el plan y otra durante la ejecución, tiene gran trascendencia al implicar una diferenciación de ámbitos territoriales para cada fase. De una parte el establecido desde el planeamiento, del que derivará un mismo referente como contenido normal del derecho de propiedad, en este caso denominado aprovechamiento medio. De otra, el establecido para ejecutar el plan, normalmente menor en extensión, que ahora sólo determinará el "cuándo" se producirá la equidistribución, pero no la cuantificación de ésta, que vendrá marcada desde el plan y para una comunidad de referencia mayor.

    Finalmente, y cerrando este breve recordatorio, la reforma de 1990-92 mantiene la doble articulación de las técnicas equidistributivas desde el planeamiento y durante su ejecución. Fundamentalmente introduce la novedad de extender este doble mecanismo también a los suelos urbanos. La fase de planeamiento se altera en detalles y se concreta en la delimitación de áreas de reparto y el establecimiento de aprovechamientos tipo. Además, se amplía, en ese afán de generalizar la equidistribución, la fase de ejecución, posibilitándose la redistribución en suelo urbano aun cuando no se ejecute el plan de forma unitaria y sistemática, introduciéndose la técnica de las transferencias de aprovechamiento urbanístico (TAU) como novedad de la articulación en fase de ejecución para suelos urbanos asistemáticos (Ref.).

  2. EL MANTENIMIENTO DE ESTAS TECNICAS DESDE LA FASE DE PLANEAMIENTO EN EL MARCO DE LA LEY 6/1998

    La conocida sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo 1997 y la posterior reducida ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, han abierto el marco de definición de la actuación urbanística a las comunidades autónomas, ahora abocadas a una regulación general propia sobre la materia, que antes sólo se llevó a cabo básicamente sobre aspectos parciales de la problemática urbanística.

    Las críticas a la anterior reforma de 1990-92, entre otras, han incidido con fuerza en la mencionada generalización de los mecanismos correctores de la desigualdad del planeamiento: su complejidad, su inoperancia práctica, la imposibilidad y la innecesariedad de alcanzar situaciones equitativas desde el planeamiento, el reconocimiento de la desigualdad en lo urbano, etc. Voces que ya se alzaban desde la reforma de 1975-76, momento en el que se introduce la doble fase planeamiento-ejecución. Siempre han existido posiciones doctrinales que han considerado no viable la introducción de mecanismos correctores desde el planeamiento, incluso aunque éstos operen exclusivamente en el ámbito de suelos urbanizables. Hoy recientes normas autonómicas en materia de gestión, como puede ser la ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, y al hilo de ella otras normas autonómicas, aprobadas o en proyecto, optan por la potenciación de los mecanismos de gestión que agilicen la urbanización del suelo, en detrimento de las técnicas equidistributivas que garanticen los derechos de los afectados (Ref.).

    En todo caso, considero que no debe olvidarse lo que supuso de avance en su momento, sobre la técnica reparcelatoria articulada con carácter de gereralidad por la ley de 1956, la introducción del aprovechamiento medio como elemento corrector desde el plan de la discrecionalidad a la hora de establecer el ámbito territorial sobre el que actuaba el instituto reparcelatorio, que podía extenderse desde el sector ordenado por un plan parcial a la mera manzana. La virtualidad, y a su vez la posible injusticia de toda técnica reparcelatoria, está estrechamente ligada a la delimitación del espacio sobre el que va a actuar. La flexibilidad en dicha delimitación, máxima con la ley de 1956, puede dar lugar a resultados justos o tremendamente injustos, dependiendo de la intención del operador que tenga la competencia para establecer dicha delimitación. Permitir una amplia discrecionalidad administrativa sobre esta cuestión puede suponer una grave inseguridad jurídica y un aumento de los litigios contenciosos, con la dificultad añadida del control jurisdiccional sobre una potestad discrecional si no se establece desde la ley, con precisión, los criterios para llevar a cabo las delimitaciones.

    Un factor primordial para toda técnica redistributiva es la concreción del "entre quienes", en justicia, es razonable establecer un justo reparto de beneficios y cargas como consecuencia de la alteración de la realidad física, jurídica y económica que provoca una planificación vinculante de los usos mediante la ordenación urbanística.

    Es ese territorio que engloba a los afectados positiva o negativamente por el plan, tales que deben, en justicia, ser objeto de una equidistribución (por partir de una situación básicamente similar u homogénea en lo que hace a las afectaciones del plan). Significa delimitar ámbitos físicos o comunidades de referencia desde el momento de la planificación. Ya desde que se elabora un plan pueden y deben concretarse las realidades similares que deban ser objeto de un trato no discriminatorio. No siendo, a sensu contrario, necesario articular técnica de equidistribución alguna entre estos diferentes grupos homogéneos de afectados por la ordenación.

    Podemos denominar a estas áreas como queramos, áreas de reparto u otro término, pero lo fundamental es que su establecimiento es una cuestión que no debe diferirse al complejo momento de la ejecución del plan. Hacer coincidir estos ámbitos con los que puedan delimitarse para una ejecución unitaria y sistemática del plan por el mero hecho de asumir, como principio, que los que se ven inmersos en la ejecución simultánea o de una atacada del plan, son los que entre sí deben repartirse los beneficios y cargas, no parece justo. Sobre todo cuando estos paquetes de territorio que se ejecutan unitariamente responden en su delimitación a otros criterios -básicamente de operatividad económica de esa transformación y técnica en cuanto a la introducción y conexión de...

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