El arte de legislar y el nuevo sistema de protección de la infancia y adolescencia

Autor:Luis Zarraluqui Sánchez Eznarriaga
Páginas:9-53
 
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Capítulo Primero

Al iniciar una obra colectiva sobre materia variopinta como es la protección de la Infancia y la Adolescencia dentro del torrente legislativo del año 2015, he creído prudente dedicar una primera parte a la calidad, o mejor dicho, ausencia de calidad de la legislación española, centrándome en dicho periodo de un año escaso. Qué duda cabe que legislar es difícil y hacerlo de forma inteligible y ponderada más complicado todavía. Como lo es hacer un análisis objetivo de la forma de legislar y de transmitir la normativa a los ciudadanos a los que va destinada.

La segunda parte de esta labor, trata de analizar la legislación específica sobre la materia, también bajo el mismo prisma. No es que yo crea después de más de sesenta años inmerso en el mundo jurídico que mis observaciones vayan a servir de mucho. Pero, por favor, dejadme conservar un mínimo optimismo sobre el destino de mis observaciones.

I Legislar

Legislar es hacer leyes para gobernar un país (María Moliner). La ley es el nombre abstracto aplicado al conjunto de normas creadas por los hombres para regular sus relaciones. Según el Diccionario de Autoridades (1732) la ley es la regla y medida de lo que se puede y no se puede hacer. Para la Real

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Academia Española 1 es la regla y norma constante e invariable de las cosas, nacida de la causa primera o de las cualidades y consideraciones de las mismas, o el precepto dictado por la suprema autoridad en que se manda o prohíbe algo en consonancia con la Justicia y para el bien de los gobernados. La primera acepción de la ley guarda relación con su fundamento y razón de ser y la segunda con la ley positiva o promulgada. Para Santo Tomás de Aquino es la "ordenación de la razón dirigida al bien común y promulgada solemnemente por quien tiene el cuidado de la comunidad " 2.

La ley debe comprender una serie de características para su comprensión y eficacia. Las más obvias son la necesidad de su conocimiento por todos aquellos que se encuentran en las condiciones previstas por ella, sin excepciones de ninguna clase, y su obligatoriedad o carácter imperativo-atributivo, es decir, que por una parte establece deberes jurídicos y por la otra otorga derechos. Esto significa que siempre hay una voluntad que manda y somete, y otra que obedece. La ley impone sus mandatos, incluso en contra de la voluntad de sus destinatarios. Su incumplimiento da lugar a una sanción o a un castigo, impuesto por ella misma.

También debe incluir entre sus condiciones esenciales su permanencia o carácter indefinido, para un número indeterminado de casos y hechos, que sólo dejará de tener vigencia mediante su abrogación, subrogación y derogación por otras leyes posteriores. Además la ley debe ser abstracta e impersonal. Esto es, las leyes no se promulgan para regular o resolver casos individuales, ni para personas o grupos determinados, sino que, por el contrario, su impersonalidad y abstracción las conducen a la generalidad. Por otra parte, las leyes se reputan conocidas, sin que nadie puede invocar para dejar de cumplirlas su desconocimiento o ignorancia. Finalmente, son irretroactivas, como norma general, de modo que regulan los hechos que ocurran a partir de su publicación, hacia lo futuro, jamás hacia el pasado, salvo ciertas excepciones, como puede ocurrir en materia penal, pro reo.

Pero con independencia de éstas y quizá otras características generales de las leyes como tales, ha sido siempre preocupación de los juristas la determinación de las condiciones que deben reunir para ser justas 3 y eficaces.

El que fue Ministro del Gobierno español, Virgilio Zapatero 4, en la introducción a su obra "El arte de legislar" señala que "el crecimiento del volumen nor-

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mativo, la baja calidad de los textos legales, las dudas sobre la efectividad de las normas y la constatación, en ocasiones, de su ineficiencia y escasa efectividad contribuyen a que en el caldo de cultivo hayan germinado las construcciones e interpretaciones más osadas a la pura huida del derecho". Más adelante, este mismo autor puntualiza que la "preocupación por las buenas leyes ha existido desde hace ya muchos siglos. Las obras de Platón (Las leyes), Aristóteles (Política), Cicerón (Sobre las leyes), Pletón (Tratado sobre las leyes), Santo Tomás (Summa Teológica), entre otras muchas, son una buena prueba de ello".

En España está vigente la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría de la Presidencia, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que aprueba las Directrices de técnica normativa, actualizando el Acuerdo del mismo Consejo de 18 de octubre de 1991, que se había venido aplicando por analogía a los proyectos de Reales Decretos con el respaldo de la tradición y el buen entendimiento entre los departamentos ministeriales. Pero, según reza el propio Acuerdo, "el incremento de la producción normativa, la evolución de los estudios científicos sobre la materia y la propia voluntad de mejora de la calidad del producto en todos sus aspectos obligan a ampliar tanto el objeto de las directrices como su ámbito de aplicación". Estas Directrices de técnica normativa "tienen un objetivo fundamental: Lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurídica, mediante la mejora de la calidad técnica y lingüística de todas las normas de origen gubernamental con la homogeneización y normalización de los textos de las disposiciones".

Entre los defectos más frecuentes y graves en el arte de legislar, que efectivamente debe ser calificado de "arte", como conducta hábil para conseguir algo, debemos enumerar algunos, que son especialmente graves y que deter-minan la injustica o ineficacia - o ambas - de sus mandatos.

Proliferación o exceso de legislación

El año 2015, que ha sido especialmente prolífico en el quehacer legislativo, se han publicado en el BOE trece Leyes Orgánicas y cuarenta y ocho ordinarias. Esta publicación ha alcanzado durante ese año la nada despreciable cifra de 102.560 páginas, aunque está claro que no todo es legislación. Al número tan elevado de normas hay que añadir que por ellas se derogan o modifican, total o parcialmente, nada menos que otras 370 disposiciones legales.

El eminente y admirado jurista, Aurelio Menéndez ha puesto el dedo en la llaga con una obra, dirigida por él, dedicada a la crítica del modo actual de legislar, cuyo título releva de comentarios: "La proliferación legislativa: un desafío para el Estado de Derecho" 5. Ya Platón señalaba que "mucha tiene que ser la legislación donde es poca la justicia".

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Para hacernos una idea aproximada de esta abundancia enfermiza, hay que tener en cuenta que en el Repertorio de Legislación de Aranzadi, con su característica letra diminuta y a dos columnas, se publican todos los años unas 8.000 páginas de disposiciones estatales y unas 25.000 de autonómicas. En 2014, las inserciones en la Sección 1ª del BOE, dedicada a Disposiciones generales sumó más de 332.000 palabras. A esta enormidad de normas han de añadirse las disposiciones anteriores que se mantienen vigentes, algunas con general ignorancia popular de su validez.

Cuenta Jesús Varela, Decano que ha sido del Ilustre Colegio de Abogados de A Coruña, que la editorial Aranzadi, que a su instancia hizo un cálculo de las normas legales que se mantenían en vigor, le informó que en ese momento -mayo 1998- ascendían a la nada despreciable cantidad de unas 344.554. Calificar de misión imposible la simple lectura y, mucho más, el conocimiento del contenido de la normativa en vigor y de la que se promulga cada año, parece un derroche de optimismo. No es de extrañar que el eminente profesor Eduardo García de Enterría calificara esta proliferación de "tifón legislativo".

De la sabiduría del "Refranero general ideológico español", publicado por la Real Academia 6, y de los dichos insertados en la obra, debidos a Rodríguez Marín, entresacamos las siguientes afirmaciones: "Muchas leyes, mal gobierno"; "En el mal reino, leyes muchas y no se cumple ninguna"; "Reglas pocas y buenas"; "Leyes muy palabreras, los pocos que las conocen no se acuerdan de ellas".

Erasmo de Rotterdam en su Institutio principis christiani (Educación del príncipe cristiano) (1516), dedicada a Carlos V, manifestaba que "Conviene que las leyes sean las menos posibles, que sean justísimas, dirigidas al bien común, conocidas al detalle por el pueblo, por lo que los antiguos las exhibían públicamente escritas sobre un tablero blanco (el llamado ‘’álbum") para que fueran justas por todos" 7.

Imprecisión terminológica y redacción incomprensible

Al excesivo número de disposiciones legales se une que en la redacción de normas, sujetas a interpretaciones conflictivas y de aplicaciones confusas, se olvida que la exactitud terminológica es una necesidad imperiosa, exigible por todos aquellos que se encuentran bajo el imperio de dichas normas jurídicas. No sólo se deben evitar los sinónimos para no incurrir en repeticiones y cacofonías, como preconizaba Federico de Castro 8, cuyo uso las identificaba con la carencia de exactitud, sino que además se debe soslayar el uso de un idioma críptico de imposible comprensión para el ciudadano destinatario de la ley.

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Se necesita la utilización de una redacción limpia y adecuada, que ayude a su entendimiento.

Fernando Lázaro...

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