El art 37 (ley 30/1992) como manifestación del principio de transparencia
| Autor | Reyes Fernández Mena |
| Cargo | El acceso a los archivos y registros |
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- Sistemática del artículo 37
El artículo 37 se promulga con la expresa intención de dar cumplimiento que el artículo 105 b) de la Constitución Española defiere al legislador, asumiendo la vocación de lex generalis. Sin embargo, este precepto no es el único desarrollo legal del derecho constitucionalmente previsto, sino que incluso antes de la promulgación de la Ley, el legislador ha ido aprobando un conjunto bastante amplio de normas con naturaleza sectorial, aunque en óptima aplicación de política legislativa, este precepto debiera haberse anticipado al resto del bloque normativo que se irán relacionando en los epígrafes correspondientes.
A la hora de ordenar estas cuestiones, lo primero que hay que considerar es el propio orden que el legislador les ha dado. El artículo 37 L.P.A.C. contiene una norma de principio en su apartado 1º (reconocimiento del derecho de acceso en favor de los ciudadanos), matizada en los apartados 2º y 3º (en cuanto se refiere a los documentos cuyo contenido tenga que ver con la intimidad de las personas: uno de los límites del artículo 105, b). De esta regla general exceptúa el apartado 4º el acceso que comprometa intereses públicos o privados prevalentes. Por su parte, el apartado 5º contiene un listado de expedientes que, por su contenido, no están sujetos al derecho de acceso. El apartado 6ºrecoge un segundo listado; el que para el legislador, enumera las materias que se rigen por las ¿disposiciones específicas¿. Los apartados 7º y 8º describen las formalidades con arreglo a las cuales se ejercerá el derecho: y los apartados 9º y 10º prevén la publicación de inventarios de fondos accesibles conservados en los archivos públicos y de una relación de instrucciones y respuestas a consultas.
Esta sistemática ha sido criticada. Además de establecer la dificultad en la vinculación de los apartados 9 y 10 con el resto del precepto, resulta poco comprensible la separación que se opera entre los apartados segundo y tercero, por un lado; y cuarto, quinto y sexto, por otro. En especial, ciñéndonos a esta segunda objeción, entiende que:
· Apartado 4º: el ejercicio del derecho puede ser denegado cuando concurran derechos privados o públicos prevalentes.
· Apartado 5º: el derecho no puede ser ejercido respecto a los expedientes sobre las materias que se citan -subapartados a) a e)-.
· Apartado 6º: el derecho se regirá por disposiciones específicas dictadas para las materias que se relacionan -subapartados a) a g)-.
Según esta manera de presentar las cosas, una interpretación sistemática podría extraer, entre otras las siguientes conclusiones:
· Las materias de los apartados quinto y sexto son de distinta naturaleza.
· Las materias del apartado sexto gozan de una regulación específica de la que carecen el apartado quinto.
· Los motivos por los que se someten a un régimen especial de acceso a las materias de cada uno de estos apartados son distintos en cada uno de ellos.
Estas conclusiones son erróneas porque:
· El apartado sexto no sólo contiene un listado de materias que por su naturaleza están sometidas a un régimen especial de acceso, sino que previene, además, de la existencia de procedimientos específicos de acceso no derivados de la naturaleza de la documentación, sino de la condición del solicitante (parlamentario o concejal; subapartado f) o la naturaleza del archivo (subapartado e y g, respectivamente).
· El apartado quinto contiene materias cuyo acceso -o falta del mismo- también está regulado por ¿disposiciones específicas¿.
· Por tanto los subapartados a) a d.) del apartado sexto tienen el mismo régimen jurídico que el resto de los subapartados del apartado quinto, y no tiene sentido que figuren en apartados distintos.
· Además, los subapartados e), f) y g) del apartado sexto tienen distinto régimen jurídico que el resto de los subapartados, y no tiene sentido que figure en el mismo precepto.
· Por último, el apartado cuarto no es sino la formulación de la regla general de excepción, con respecto a la cual los dos apartados que le siguen cumplen una función de especificación.
En atención a lo expuesto, se ha planteado otro esquema legal que haga más evidente la regulación de la materia:
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La Ley, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 23 y 105 b) de la Constitución Española consagra el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos (artículo 37.1 L.P.A.C.).
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El derecho de acceso se ejerce a través de un procedimiento que puede ser:
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Ordinario.- artículo 37.1 y 7 L.P.A.C.
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Especial.- cuando concurran circunstancias particulares:
En el sujeto, por ostentar la condición parlamentario o concejal -artículo 37 6 f)-.
En el archivo, que éste sea un archivo histórico -artículo 37 6 g)-.
En el registro, v.g. que se trate del Registro Civil o de la Propiedad -artículo 37 6 e)-.
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La regla general del libre acceso quiebra cuando ese derecho de libre acceso pugna con otro derecho -público o privado- prevalente (artículo 37.4). Aquí el principio de transparencia torna en principio de secreto -que no opacidad-. El objeto del secreto aparece señalado en la L.P.A.C. de forma genérica -artículo 37.5 y 37.6 a) a d.)- y son las leyes sectoriales las que lo especifican.
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- LOS SUJETOS
Como principio general, todos los ciudadanos tienen derecho a acceder a los Registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos ya terminados. La Ley, sigue fielmente el tenor literal del artículo 105 b) de la Constitución Española reconoce el derecho en favor de los ¿ciudadanos¿, si bien el ejercicio de ese derecho le corresponde a ¿los particulares¿.
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- La primera cuestión que puede suscitarse es la exclusión de los ¿extranjeros¿ en interpretación estricta. En este sentido, el Grupo Parlamentario CIU propuso sustituir el término ¿ciudadano¿ por el término ¿administrado¿. Sin embargo, la mayoría parlamentaria no aceptó esa enmienda por entender que asociaba ¿una imagen de dependencia y subordinación¿ respecto a la Administración, añadiendo ¿que la expresión ciudadano no está considerada en este caso en su sentido estricto de ciudadano español¿ (Cfr. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones IV Legislatura, nº 483, 1992, pág 14250).
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- Por otro lado, el término ¿particulares¿ también parece excluir del precepto a los entes con personalidad jurídica o sin ella, como mantiene, refiriéndose al artículo 105 b) C.E. J.M. CASTELLS ARTECHE (¿El derecho de acceso a la documentación de la Administración Pública¿ RVAP, 1984, nº10, 146). Sin embargo, el artículo 9.2 de la Constitución hace beneficiarios de la ¿acción remotriz¿ a los Poderes Públicos. Conocida es la plasmación de este encargo en el ámbito local. Los artículos 232 a 236 del R.O.F. contienen normas de fomento del asociacionismo vecinal. Por ejemplo, el artículo 234 señala:
¿Sin perjuicio del derecho general de acceso a la información municipal reconocido a los vecinos en general, las Entidades a que se refieren los artículos anteriores [vecinales] siempre que lo soliciten expresamente, de los siguientes derechos:
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Recibir en su domicilio social las convocatorias de los órganos colegiados municipales que celebran sesiones públicas cuando en el orden del día figuren cuestiones relacionadas con el objeto social de la Entidad. En los mismos supuestos recibirán las resoluciones y acuerdos adoptados por los órganos municipales.
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Recibir las publicaciones, periódicas o no, que edite el Ayuntamiento, siempre que resulten de interés para la Entidad, atendido su objeto social.¿
Por otro lado, la cooperación entre las Instituciones Públicas dispone de mecanismos aún más eficaces que el derecho de acceso a los ciudadanos como, por otra parte, resulta razonable para cumplir adecuadamente lo dispuesto en el artículo 103.1 C.E.
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- Después de reconocida la condición de ¿ciudadano¿ al sujeto, hay expedientes ya terminados a los que dichos sujetos podrán acceder otros, por contra, que no pueden ser comunicados a terceros:
· Documentos que no pueden ser exhibidos ni comunicados a terceros: El acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas. En el supuesto de observar que tales datos figuran incompletos o inexactos, podrán exigir que sean rectificados o completados, salvo que figuren en expedientes caducados por el transcurso del tiempo, conforme a los plazos máximos que determinen los diferentes procedimientos, de los que no pueda derivarse efecto sustantivo alguno (artículo 37.2 L.P.A.C.).
Sobre este apartado NAVARRO GONZÁLEZ Comentarios a la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, modificada por la Ley 4/1999, Ed. Civitas, 1999, pág. 1026, ha manifestado que el legislador no parece haber reparado (tanto en la versión original de la Ley 30/1992, como en la modificación legislativa) en el derecho a la privacidad, cuyo objeto es, por un lado, la ¿historia personal¿ del sujeto y, por otro, una serie de datos que le conciernen y que, debidamente organizados, permiten construir un retrato de la personalidad e incluso hacer predicciones de su comportamiento.
· Documentos a los que tienen acceso no sólo sus titulares, sino también los terceros: ¿El acceso a los documentos de carácter nominativo que sin incluir otros datos pertenecientes a la intimidad de las personas figuren en los procedimientos de aplicación del derecho , salvo los de carácter sancionador o disciplinario, y que, en consideración a su contenido, puedan hacerse valer para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, podrá ser ejercido, además de por sus titulares, por terceros que acrediten un interés legítimo y directo¿.
SANTAMARÍA PASTOR (¿De la actividad de las Administraciones Públicas¿, en la obra colectiva ¿La LRJPA¿, Madrid, 1993) ha sido especialmente crítico con la redacción del apartado 3º del artículo 37 de la Ley:
¿Los límites que establece el apartado 3, por su parte, no son de orden constitucional, sino estrictamente...
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