La organización interna de los ministerios: ni armoniosa constelación ni caos errático

AutorLuis Fernando Crespo Montes
Páginas95-114

Page 95

Si no fuera porque resultaría excesivamente paradójico, o cuando menos un contrasentido, se podría decir que la organización interna de los Ministerios después de la guerra civil era completamente anárquica. Tenía su orden, pero no respondía a regla o norma general alguna. Respondía a una manera de dejarse llevar por la más absoluta libertad, lo que referido a la organización administrativa del Estado, precisamente de aquel Estado, no dejaba de ser contradictorio.

Cada Departamento, cada Subsecretaría o Dirección General había organizado su trabajo de la manera que estimaba más conveniente, con una referencia lejana consistente en unos parámetros que ofrecían la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo de octubre de 1889, la de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1911, y el Estatuto de Funcionarios de 1918. Y las divisiones y esquemas establecidos por las Leyes de enero de 1938 y agosto de 1939.

Page 96

Efectivamente, existían algunos niveles estándares que se repetían en todos los Ministerios: Subsecretarías, Direcciones Generales, Secciones y Negociados. Pero esto no quería decir mucho porque, en principio, no respondían a criterios objetivos, ni organizativos ni funcionales. El haz de atribuciones o competencias de un Subsecretario puede que no tuviera mucho que ver con el de su vecino más próximo. Y lo mismo sucedía con las Direcciones Generales; y no digamos con otras unidades de nivel inferior.

El trabajo administrativo descansaba principalmente en las Oficialías Mayores y las llamadas entonces Secciones Centrales, tronco común de un intenso desdoblamiento que tuvo lugar durante la década de los 60, y su apoteosis en la de los 70.

Las demás unidades, las consideradas de carácter técnico, se organizaban en función de su capacidad recaudatoria de tasas y otros ingresos extrapresupuestarios, que les permitían retribuir a los funcionarios según una aparente productividad. Que entonces se medía, ni más ni menos, por su capacidad para generar esos ingresos.

Reinaba, pues, un orden natural, aunque la mayoría de las veces caprichoso cuando no injusto, al margen de cualquier criterio, pauta o directriz central. Los Ministerios se organizaban en diversas taifas, con excesiva capacidad de auto-gestión y de autofinanciación. Y, por ende, de autoorganización.

a) Criterios legales para la creación de órganos y unidades

Ni la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ni la de Procedimiento Administrativo contenían suficientes principios de organización sobre otros niveles jerárquicos que podían existir en los Ministerios.

La primera se limitó a enunciar un listado bastante completo de atribuciones y facultades de los Subsecretarios y Directores Generales, y la segunda, con una cierta ingenuidad no exenta de candor, aclaraba en el capítulo dedicado a los principios generales de los órganos administrativos que:

Se entenderá por Negociado la unidad administrativa inferior de los distintos Departamentos ministeriales y Organismos autónomos, y por Sección, la unidad que agrupe dos o más Negociados

.

Lo que no era mucho.

Realmente se limitaban ambos textos legales a reproducir por la tácita el esquema organizativo básico proveniente -como se acaba de decir- de la primera década del siglo XX: la Subsecretaría, por supuesto única por Ministerio; varias Direcciones Generales que, a su vez, se estructuraban en Secciones, y éstas en Negociados. Y todo ello relacionado con un sistema de cuerpos y de categorías dentro de los mismos, pensado principalmente en una Administración de expedientes, en la que toda actividad se circunscribía prácticamente a su tramitación y

Page 97

en la que, por otra parte, predominaba la rutina en forma de aplicación repetitiva de leyes, reglamentos, instrucciones y circulares.

En principio hubo una correlación funcional entre las categorías de los escalafones de los cuerpos y escalas de funcionarios (oficial, jefe de Negociado, jefe de Administración) y el trabajo que realizaban los funcionarios en los Ministerios de acuerdo con las mismas: los primeros, la búsqueda de antecedentes; los segundos, la tramitación formal del expediente; y, por último, los jefes de Administración la propuesta de resolución.

Pero este esquema tan simple empezó a quebrarse como consecuencia de un conjunto de circunstancias: ascensos de categoría basados exclusivamente en la antigüedad; insuficiencia del sueldo presupuestario; aparición de nuevas funciones con otra naturaleza y contenido; nuevos ingresos procedentes de otras fuentes; divorcio entre lo orgánico y lo funcional...

Al inicio del proceso de reforma administrativa que se llevó a cabo a partir de la segunda mitad de la década de los cincuenta, no es que existieran pocos estudios empíricos sobre la Administración del Estado, es que no se contaba con información ni suficiente ni consistente, ni existían unos datos mínimos y fiables sobre su organización en el seno interno de los Ministerios. De ello es buena prueba los trabajos aparecidos en los primeros números de Documentación Administrativa, publicados a partir de enero de 1958. Por eso ni la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en la descripción de funciones pudo descender más allá de las Direcciones Generales, ni la de Procedimiento Administrativo llegar a mayores precisiones, como no fuera que una Sección había de tener necesariamente dos Negociados. Son buenos síntomas de la penuria del conocimiento existente en aquel momento sobre la organización administrativa.

b) Los órganos más convencionales: Subsecretarías y Direcciones Generales

Según Cosculluela Montaner, la Subsecretaría ha sido la figura más clásica de los Departamentos. Y así fue hasta época reciente. Pero no cabe pensar sólo en un Subsecretario, en el Subsecretario por antonomasia, la primera autoridad política que seguía en rango a los decimonónicos Secretarios de Estado o de Despacho (ahí se encuentra precisamente el origen real de su denominación), porque desde hace tiempo había dejado de ser una figura singular y única.

La verdad es que la existencia de varias Subsecretarías en un mismo Ministerio fue algo que ya existió en plena guerra civil. El Ministerio de Defensa contaba con tres Subsecretarías, cada una para el respectivo Ejército (Tierra, Marina y Aire); algo similar sucedía en el de la Gobernación con la de Interior y de Orden Público, y la de Prensa y Propaganda. Pero, al margen de circunstancias tan especiales, en la Administración de los años cuarenta y cincuenta se podía encontrar algún Ministerio con más de una Subsecretaría: por ejemplo, el de Comercio,

Page 98

que junto a la del Departamento tenía adscrita orgánicamente la de la Marina Mercante desde 1951.

Más tarde fueron apareciendo otras, como la del Tesoro y Gastos Públicos del Ministerio de Hacienda (octubre 1959), la de Turismo en el Ministerio de Información y Turismo (septiembre 1962) y la de Aviación Civil en el Ministerio del Aire (septiembre del año siguiente), de tal manera que a partir de este momento se levantó la veda para su creación. Y no sólo como un gran espacio orgánico que agrupara las actuaciones de un Departamento en un sector bien concreto, sino como simple categoría que indicaba un determinado nivel político y retributivo. Por ejemplo, en febrero de 1962 López Rodó es nombrado Comisario del Plan de Desarrollo Económico. Pues bien, el Decreto de creación del cargo se disponía expresamente que «tendrá la categoría y retribución de Subsecretario». Algo similar sucedió con el cargo de Vicepresidente de la Comisión Superior de Personal. Esta vez fue la propia Ley de Funcionarios donde se especificaba que «tendrá el tratamiento y retribución propios de los subsecretarios».

La existencia de otras Subsecretarías fue un fenómeno que empezó a proliferar en los Ministerios. No fue infrecuente que existiera en un mismo Ministerio, además de los casos ya citados, más de una con esta específica denominación (Subsecretaría de Orden Público; de Administración Educativa; de Presupuesto y Gasto Público; de Consumo; de Salud; de Mercado Interior; de Política de Defensa...). O cargos en la Administración institucional que tenían esta categoría (por ejemplo, los Presidentes del IRYDA y del FORPPA).

La llegada de las Secretarías Generales

La proliferación de Subsecretarías orgánicas o sustantivas, valga la expresión, y de cargos con este rango, sobre todo al frente de los entes instrumentales, fue determinante para que emergiera la nueva figura de las Secretarías Generales, expresión un tanto equívoca, puesto que existían unidades orgánicas de muy distinto nivel con esta misma denominación, tanto en los servicios centrales de los Ministerios a nivel de Dirección General como en los periféricos (Secretarías Generales de los Gobiernos Civiles y de las Delegaciones Provinciales, como las de Educación y Ciencia, Vivienda o Agricultura). Y también en algunos organismos autónomos.

Con la creación de Secretarías Generales se quería evitar la creación desmedida de Subsecretarías sustantivas, y puede que en cierto modo se consiguiera. Pero lo que ya no se pudo evitar fue el florecimiento de estas nuevas Secretarías Generales con asimilación a las Subsecretarías, a pesar de que, como ha...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR