Apuntes sobre algunas cuestiones acerca de la revisión judicial de la calificación registral
| Autor | Eduardo Baena Ruiz; Antonio Manzano Solano |
| Cargo | Presidente Audiencia Provincial de Córdoba; Director Adjunto de la Cátedra Bienvenido Oliver de la Universidad de Córdoba |
| Páginas | 1902-1921 |
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El nuevo procedimiento judicial civil de revisión directa de las calificaciones negativas del Registrador tiene su origen en la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad, que culmina una serie de modificaciones en materia de recursos contra las calificaciones negativas del Registrador que han tenido los siguientes episodios1
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Se iniciaron con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que realizó una trascendental reforma al cambiar el anterior sistema, extraño, de recurso contra la calificación del Registrador ante el Presidente del Tribunal Superior de Justicia y posterior ante la DGRN, donde se agotaba la posibilidad impugnatoria, por un sistema de revisión por los Juzgados Civiles de las Resoluciones de la DGRN. Para ello se introduce en la Ley Hipotecaria un nuevo Título XIV bajo la rúbrica «Recursos contra la calificación», que comprende los artículos 322 a 329, ambos inclusive.
Esta modificación sustancial del régimen de impugnación de la calificación registral, a pesar de la parquedad justificativa del legislador en la exposición de motivos, tiene dos significaciones fundamentales:
a) Por un lado se viene a llenar un vacío total en términos del derecho a la tutela judicial efectiva que el artículo 24.2 de la Constitución reconoce a los ciudadanos y en el control judicial de la legalidad de la actuación de la administración, que el artículo 106 de la Constitución Española estatuye, previendo un control judicial de la actividad de la Administración que antes no existía al agotarse la vía de recurso en el de alzada ante la DGRN de los autos dictados por los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia como primer escalón impugnatorio.
b) Por otro lado parece que manifiesta, tácitamente, una posición de la ley sobre la naturaleza del objeto de la impugnación, es decir, de las calificaciones negativas y suspensivas de los Registradores de la Page 1903 Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, objeto del recurso que resuelve la DGRN, puesto que se atribuye la revisión de esa actividad de la administración a la Jurisdicción Civil y no a la Contencioso-Administrativa. Ello supone partir de una base, y es considerar que si bien la Resolución de la Dirección General, es «acto de una Administración Pública», sin embargo, no se considera un acto administrativo estrictu sensu, dada la materia que constituye su contenido, que no es administrativa sino de naturaleza civil, registral o mercantil y, por consiguiente, no se somete a revisión por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa sino por los órganos del orden jurisdiccional civil. Solución que es acertada, pues los efectos de la calificación del Registrador, y por tanto los del recurso que la revisa, no son administrativos; no afectan a relaciones administración-administrado, sino que son efectos en relaciones de Derecho Privado.
Esa singular configuración lleva a adoptar un proceso «civil» de revisión de resoluciones administrativas que no puede por menos que adoptar unos trámites similares al proceso contencioso-administrativo, y concretamente al procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Como veremos, si bien se hace una remisión a las normas de juicio verbal en el párrafo primero del artículo 328 LH, se introducen en los siguientes párrafos una serie de especialidades en la tramitación que acercan el procedimiento a dicho procedimiento abreviado regulado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Esta naturaleza y configuración tiene singular importancia, puesto que a la hora de tener que realizar interpretaciones sobre aspectos dudosos de la regulación, o tener que rellenar lagunas en la regulación por vía analógica, esa identidad de razón que exige el artículo 1.4 del Código Civil para que se haga esa extensión de la aplicación de la norma para llenar la laguna, tendremos que establecerla con dicho procedimiento contencioso-administrativo.
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La modificación del régimen impugnatorio estudiado siguió con la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que hizo algunos añadidos a los artículos 327 y 328 y la realizada por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que modifica los artículos 322, 323, 327 y 328 en cuestiones que no tienen interés a efectos de este trabajo, y que además han quedado parcialmente sin efecto con la regulación final que resulta de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre.
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En este estado de cosas se dicta la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, en cuya Exposición de Motivos justifica la reforma del régimen de recursos Page 1904 contra las calificaciones del Registrador o las Resoluciones de la DGRN en la introducción de reformas para la mejora del funcionamiento de la Administración, dedicando el siguiente párrafo: «Además, se incluyen dos diferentes tipos de reformas, respecto del sistema de seguridad jurídica preventiva, ambas íntimamente conectadas, y que permitirán incrementar su eficacia. De un lado, se mejora el régimen de recursos frente a la calificación, dado que la experiencia habida hasta el momento ha puesto de manifiesto las disfunciones de su régimen jurídico. Entre otros aspectos, se aclara y concreta la imposibilidad de que el Registrador pueda recurrir la decisión de su superior jerárquico cuando revoca su calificación; por idéntica razón, se mantiene y aclara la vinculación de todos los Registradores a las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando resuelve recursos frente a la calificación. Estas medidas tienen como consecuencia inmediata la agilización del sistema de los recursos, con el consiguiente impulso en el ámbito de la eficiencia administrativa y el correlativo en la productividad del país».
En definitiva, con la introducción de la impugnación judicial directa de las calificaciones negativas del Registrador y el carácter potestativo del hasta entonces preceptivo recurso ante la DGRN para acceder a la vía jurisdiccional, se acentúan los dos aspectos que rodeaban la reforma iniciada por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, pues, por un lado se incrementa considerablemente la tutela judicial efectiva para el ciudadano al acercarse el acceso a la jurisdicción con la posibilidad del recurso civil directo contra la negativa del Registrador y, por otro lado, se ratifica una vez más la consideración que el legislador hace de la naturaleza no puramente administrativa de la actividad del Registrador.
Dentro de los mismos se prevé tanto el directo contra la calificación negativa del Registrador, como la impugnación de las Resoluciones de la DGRN, y, de ahí, que distingamos los trámites de ambos, sin perjuicio de traer a análisis y somera exposición aquello que resulte común para ambos.
Pero, previamente, debemos hacer una breve referencia a la naturaleza de estos juicios verbales previstos en el artículo 328 LH. No podemos tildar a estos procesos de juicios verbales declarativos ordinarios típicos. Se trata, sí, de procesos declarativos, a tenor del contenido y naturaleza de su objeto, y del correspondiente contenido y efectos de las sentencias que les ponen fin, como ya se trata en otras partes de esta obra. Ahora bien, no son procesos ordinarios y típicos sino especiales y atípicos, pudiendo calificarse de proceso especial de revisión judicial directa de la calificación negativa del Registrador, Page 1905 y de proceso especial de revisión judicial de las resoluciones de la DGRN dictadas en impugnación de calificaciones negativas del Registrador, procesos ambos que aprovechan, parcialmente, los trámites o procedimiento del juicio verbal civil, a los que añade o sustituye parcialmente con previsiones específicas contenidas en el artículo 328 LH.
A ello se une la controvertida naturaleza del procedimiento registral que está en la base del objeto de impugnación en estos juicios verbales, sobre la que mucho se ha escrito. Naturaleza de jurisdicción voluntaria, jurisdicción voluntaria administrativa, mixta o especial, administrativa pura son opiniones que se han vertido por egregios...
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