Un apunte sobre la naturaleza de la función registral y de los procedimientos a través de los que desarrolla. La conveniencia de un debate.
| Autor | Barrero Rodríguez, Concepción. |
| Páginas | 1195-1120 |
Hace ya más de cincuenta años que J. GONZÁLEZ PÉREZ en un lúcido artículo publicado en la Revista Crítica de Derecho Inmobiliario bajo el título «Naturaleza del procedimiento» 1, defendió, en contra de las doctrinas imperantes en la época, la naturaleza administrativa del procedimiento seguido para las inscripciones registrales. Su tesis, que entonces pasó prácticamente inadvertida, renace con fuerza tras la promulgación de la Constitución de 1978, cuando despierta el interés de los autores y muy especialmente de los propios Registradores de la Propiedad por la forma de tramitación de los procedimientos que ante ellos se siguen para las inscripciones registrales.
Un debate propiciado por la preocupación de que su actual regulación en la LH y en su Reglamento de desarrollo pudiera no cumplir con las nuevas reglas y principios constitucionales.
Aunque significados autores procedentes tanto del ámbito del Derecho Hipotecario como de la doctrina administrativista alzan hoy su voz en defensa del carácter administrativo de los procedimientos registrales en el intento, justamente, de dotarlos del conjunto de garantías propias de los procedimientos administrativos, esta tesis no puede, sin embargo, asumirse pacíficamente. Es obligado reflexionar, de nuevo, sobre la naturaleza de la función registral a partir de los propios datos que el Derecho positivo nos ofrece porque sólo sobre su base podrá llegarse a una definición precisa de la naturaleza de los procedimientos a través de los que se desarrolla y, en consecuencia, a la determinación del régimen jurídico al que han de quedar sujetos.
Las diferentes doctrinas existentes en la materia demuestran que nos hallamos ante una cuestión compleja. Las consideraciones que aquí se hacen tan sólo pretenden contribuir modestamente a un debate que estimo necesario y en el que debería deslindarse con absoluta precisión entre la solución que hoy consagran nuestros textos positivos y la que de legeferenda pueda postularse.
El análisis se sitúa en el primero de esos planos, pretende ofrecer una definición de la naturaleza de la función registral acorde con su actual regulación legal y con un objetivo, además, definido: determinar el carácter de los procedimientos a través de los que se ejerce y, en definitiva, decidir con fundamento sobre su posible sujeción a las normas comunes sobre procedimiento administrativo establecidas en la LRJ-PAC que es lo que, en definitiva, subyace en el actual debate existente en la materia.
La naturaleza de la función registral ha sido siempre y continúa siendo una cuestión controvertida, como lo demuestra el hecho de que la propia Dirección General de los Registros y del Notariado se haya referido, en numerosas ocasiones, a su «naturaleza especial», por cuanto «no encaja en la judicial ni mucho menos en la administrativa al versar sobre cuestiones civiles» y el consiguiente carácter administrativo de los procedimientos a través de los que se ejerce. Esta es la solución que ya en 1949 suscribió J. GONZÁLEZ PÉREZ quien afirmaba con rotundidad que «la función registral es una auténtica función administrativa, ya que se trata de la realización concreta por el Estado de una finalidad pública» 10 y a la que, más recientemente, se han sumado con mayor o menor entusiasmo otros autores. La naturaleza administrativa de la calificación registral y de los procedimientos a través de los que se desarrolla es hoy acogida, entre otros, por C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ 11, P. MENÉNDEZ 12, A. MENÉNDEZ REXACH 13 o I. DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ y F. GASCÓN INCHAUSTI 14. Puesto que esta última parece ser la doctrina que prima en la actualidad, auspiciada, sin duda, por el nuevo sistema de impugnación de las calificaciones regístrales diseñado por la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, centramos, de entrada, nuestra atención en la validez de esta afirmación; esto es, en el análisis de si efectivamente puede defenderse que el procedimiento para la inscripción registral sea un auténtico procedimiento administrativo.
La defensa de la naturaleza administrativa de la función registral y, por consiguiente, de los procedimientos previstos para su ejercicio, supone, y en ello están de acuerdo todos los autores que suscriben esta tesis, el sometimiento de los procedimientos para las inscripciones regístrales a las normas previstas en la LRJ-PAC, sin perjuicio, en términos de A. MENÉNDEZ REXACH, «de que se mantengan las especialidades que le son propias, en la medida en que sean compatibles con aquélla» 15, especialidades que, desde luego, nunca podrán suponer «una disminución o limitación de las garantías comunes establecidas en la LRJ-PAC» 16.
La asunción de esta doctrina plantea, sin embargo, una duda y, a su vez, un reto importante: el de determinar cómo se insertan en la actual estructura de los procedimientos regístrales ese conjunto de trámites con los que ha de cumplir todo procedimiento administrativo en aplicación de la LRJ-PAC, interrogante para el que aún no se ha alcanzado una respuesta satisfactoria.
Es más, el propio J. GONZÁLEZ PÉREZ, uno de los más antiguos y destacados defensores de la naturaleza administrativa de los procedimientos hipotecarios, realizaba ya en 1976 un considerable esfuerzo de fijación de las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, trasladables a los procedimientos hipotecarios sobre la base de que el ordenamiento jurídico-administrativo no es de «aplicación incuestionable en todo aquello que no se regule especialmente por la ordenación específica del Registro de la Propiedad», aunque «sí que puede serlo sin forzar tanto las cosas como lo sería aplicar la Ley de Enjuiciamiento Civil» 17. Con todo, hay que destacar que la generalidad de los autores que suscriben la naturaleza administrativa de los procedimientos regístrales no llegan a pronunciarse expresamente sobre cómo se ha de producir la inserción de los trámites establecidos en la LRJ-PAC con la condición de normas comunes del procedimiento administrativo en estos concretos procedimientos y, lo que es más importante, si ésta es una operación que pueda hacerse sin una reforma de su actual regulación contenida en la LH y en su Reglamento de desarrollo. No le falta, desde luego, razón a P. MENÉNDEZ cuando, estudiando el procedimiento para la calificación registral, afirma que el carácter contradictorio del procedimiento exige «que en la fase de instrucción tenga lugar una participación activa de los interesados » 18, ahora bien, lo verdaderamente determinante será definir, lo que el autor no hace, cómo se produce esa participación. También pueden, por supuesto, suscribirse sus consideraciones sobre los necesarios poderes del Registrador en la averiguación de los hechos que justifican una inscripción, pero, de igual modo, será obligado interrogarse por su exacto alcance y la forma de su ejercicio 19. No bastará, de otra parte, con afirmar, como hace, por ejemplo, O. SÁENZ DE SANTAMARÍA a propósito de las notificaciones a practicar por el Registrador, que su régimen actual «se decanta, si bien con matices, por lo administrativo» 20, pues han de determinarse paralelamente cuáles son esos «matices» y, lo que es más importante, si son de tal calado que suponen una sustracción del régimen general previsto en la LRJ-PAC.
Podrán, en fin, suscribirse las consideraciones de J. M. GARCÍA GARCÍA en el sentido de que la calificación registral «es un acto que se inserta dentro del procedimiento registral que, como todo procedimiento no judicial, y prescindiendo de sus especialidades, está sujeto a los principios generales de todo procedimiento tramitado ante órganos de la Administración Pública» 21, siempre que, al propio tiempo, se expliciten cuáles son exactamente esos principios generales y se precisen las especialidades admisibles en el ámbito de los procedimientos registrales. En definitiva, puede aceptarse que el procedimiento registral sea un procedimiento administrativo, pero esta afirmación no basta; es obligado determinar, entonces, cómo se integran sus garantías propias, las hoy establecidas en la LRJ-PAC, en los procedimientos seguidos ante los Registradores de la Propiedad, teniendo en cuenta, como gráficamente señala J. M. CHICO Y ORTIZ, que en nada se parecen los procedimientos administrativos y los procedimientos registrales 22.
Ahora bien, más que seguir abundando en la viabilidad de un eventual trasvase de las normas comunes del procedimiento administrativo a los procedimientos registrales, ha de cuestionarse la premisa mayor; esto es, si, en verdad, la función registral es una función administrativa y el...
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