Aproximaciones al desarrollo de la industria sostenible basadas en el consenso

Asunto: Distintos tipos de empresas se están dando cuenta cada vez más del valor de un compromiso activo con varios grupos de interesados para mejorar su rendimiento ambiental. Tanto quienes hacen los reglamentos como los afectados por ellos pueden beneficiarse de un cambio de la postura industrial tradicional de "decide, anuncia, defiende" a otra basada en un debate informado. Las ventajas potenciales incluyen una mayor flexibilidad para conseguir los objetivos ambientales, mejores soluciones ambientales y una relación coste-efectividad mejorada que conducen a una mayor competitividad. Esto tiene que ser contrastado contra una variedad de desafíos prácticos a las aproximaciones basadas en un consenso efectivo, y tiene que ser reconocido y superado, si se quieren conseguir plenamente los beneficios.

Relevancia: Los nuevos enfoques destinados a conseguir una industria sostenible en Europa tendrán las mayores posibilidades de éxito allí donde puedan ser desarrollados en el contexto de una política y un marco regulador apropiados y de apoyo. Tal marco probablemente estará caracterizado por elementos que fomenten el diálogo positivo entre la industria, los organismos reguladores y otros interesados. A medida que se desarrollen nuevos paradigmas industriales, los políticos tendrán que estar mejor situados para fomentar el progreso hacia la sostenibilidad allí donde las relaciones con la industria permitan la toma de decisiones basada en el consenso, lo que proporciona beneficios a todas las partes.

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¿Mejor diálogo - mejores soluciones ambientales?

Recientemente ha habido un interés creciente en un enfoque más consensual a la gestión ambiental. Esto ha sido estimulado, en parte, por el desarrollo de varios conceptos nuevos, como la "mejor opción ambiental práctica", que proporciona campo para la flexibilidad y reconoce que habitualmente hay más de una solución aceptable que equilibra costes, seguridad, consideraciones tecnológicas y aspectos prácticos. Paralelamente, la revolución de las comunicaciones y la creciente capacidad de examen de los medios han significado que ya no es posible, o apropiado, para las empresas, operar en un vacío de comunicación.

Son numerosos y variados los tipos de empresas que podrían entrar con éxito en el diálogo como medio para trabajar en favor de una industria sostenible. Dependiendo de las circunstancias individuales, y de los objetivos del proceso de diálogo, podrían incluirse empresas, organismos reguladores, ONG, empleados, asociaciones mercantiles y comunidades locales. Sin embargo, existen varios aspectos genéricos a ser considerados por cualquier grupo involucrado en el proceso. En primer lugar, y quizás más importante, existe una cuestión de riesgo. El compromiso entre los interesados requiere una voluntad para compartir información abiertamente, y evidencia de que el proceso tiene un valor intrínseco más allá de las relaciones públicas. Todas las partes tienen que ser claras acerca de sus aspiraciones para el diálogo, y de los límites que no quieren sobrepasar. Un segundo aspecto fundamental es el alcance del compromiso. Los límites del diálogo, así como su objetivo, deben ser comprendidos totalmente por todos los participantes, y es prudente decidir con exactitud quién va a ser incluido en las discusiones desde el principio. Por ejemplo, ¿bajo qué condiciones podría no ser apropiado que las discusiones sobre rendimiento ambiental entre un organismo regulador y una empresa, se extiendan a la comunidad local en la cual opera la empresa? El método de compromiso entre las partes (foros abiertos, cuestionarios por correo, reuniones dirigidas, etc.) también debe ser considerado cuidadosamente.

Existen varias situaciones en las cuales una aproximación basada en el consenso puede ser apropiada. El Cuadro 1 presenta algunos ejemplos.

Cuadro 1. Uso de los enfoques basados en el consenso

Política corporativa - cuando una empresa puede querer comprometerse con el conjunto de todos los involucrados a medida que desarrolla su respuesta a un problema ambiental específico (ej. el caso Brent Spar).

Estrategia corporativa - particularmente en el contexto del compromiso de los involucrados en el desarrollo de Informes Ambientales Corporativos. Empresas como IBM han estado a la cabeza de los esfuerzos en esta área.

Estrategias basadas en áreas - aplicando herramientas de consenso a iniciativas cubiertas por la Agenda Local 21, adoptada por varias autoridades locales.

Asuntos locales - empresas que trabajan con comunidades locales en asuntos ambientales específicos de la zona.

Conformidad con los reglamentos - proporcionando oportunidades para el desarrollo de aproximaciones más flexibles para conseguir metas y objetivos ambientales.

De particular interés para los políticos es el alcance de la metodología consensual para mejorar el rendimiento ambiental de la industria en áreas tales como la emisión y los residuos. Aquí, las iniciativas basadas en acuerdos voluntarios están recibiendo una creciente atención.

¿Un futuro para los acuerdos voluntarios?

El término "acuerdos voluntarios" trata de captar la idea de que los objetivos y/o los instrumentos de implementación ambientales se acuerdan con las empresas que van a ser reguladas, de tal modo que se proporcione una cierta flexibilidad de respuesta entre los afectados (Hansen, 1996). Con la tendencia hacia la globalización, y la creciente complejidad de la regulación (tanto en términos de diseño como de implementación), tales enfoques se están haciendo cada vez más atractivos como herramientas de gestión ambiental. En 1996, había alrededor de 300 acuerdos voluntarios reconocidos por autoridades nacionales (EEA, 1997).

En muchos países, la legislación ambiental se ha desarrollado durante varios años, y puede caracterizarse por una variedad de instrumentos, a menudo con un grado limitado de conexión y continuidad entre ellos. Esto presenta una serie de desafíos particulares para las empresas que quieren realizar sus actividades cumpliendo totalmente con todos los controles ambientales relevantes. Los acuerdos voluntarios pueden jugar un importante papel para proporcionar una vía más clara hacia la protección ambiental que consiga los objetivos propuestos. En este contexto, también pueden ayudar a fomentar una aproximación activa en la industria.

Se han desarrollado algunos acuerdos voluntarios para dar a la industria la oportunidad de probar su capacidad de respuesta frente a un problema ambiental adelantándose a, o como una alternativa a una posible nueva legislación en esta área. En estos casos, la perspectiva de una nueva legislación constituye a menudo un incentivo para que la industria considere los acuerdos voluntarios como una estrategia alternativa. Para las autoridades, esto está de acuerdo con las estrategias de desregulación. Un ejemplo es el acuerdo sobre el uso de HFC establecido en el Reino Unido en 1996. Alternativamente, los gobiernos pueden renunciar a exigir el cumplimiento de las regulaciones existentes para las empresas firmantes de acuerdos voluntarios.

A nivel más general, los acuerdos voluntarios que son transparentes y accesibles al público ayudan a mejorar el conocimiento público de los temas implicados en la consecución de un equilibrio entre la calidad ambiental y la competitividad industrial (aunque, por supuesto, hay muchos ejemplos donde no se excluyen mutuamente).

Quizás el ejemplo europeo de acuerdos voluntarios mejor conocido sea el enfoque de "Convenios" adoptado en Holanda. En este caso, el gobierno ofrece a las empresas responsables de problemas ambientales concretos ("grupos objetivo") una elección sobre el modo en que quieren ser reguladas. La primera opción es seguir un enfoque tradicional, de imposición y control, y la segunda es participar en un convenio. Un convenio es un contrato civil que permite a una empresa adoptar una combinación de instrumentos tecnológicos, económicos y de planificación para conseguir los objetivos y medidas provisionales utilizados para asegurar que se alcancen los objetivos gubernamentales. Los resultados, que podrían, por ejemplo, referirse a una determinada reducción de emisiones, se exigen antes de una fecha límite especificada previamente. Esta fecha es de ordinario el año 2000.

Desde la perspectiva de las empresas, un atractivo fundamental del sistema de convenios es la flexibilidad para seleccionar la combinación de medidas más rentable para conseguir el resultado deseado. Además, la perspectiva a mayor plazo significa que las modificaciones pueden integrarse en los procesos globales de planificación empresarial.

Debido a los largos períodos de tiempo establecidos en los convenios, todavía no es posible proporcionar una panorámica precisa del impacto sobre la calidad ambiental y sobre la competitividad. Sin embargo, se han suscitado varios asuntos prácticos a medida que se ha desarrollado el proceso. Estos cubren aspectos tales como las incertidumbres sobre la situación jurídica de los convenios y el papel de las autoridades regionales, la viabilidad económica y técnica de la consecución de objetivos específicos y el logro de acuerdos sobre niveles de emisión en los años de referencia (Schrama, 1997). A pesar de estos problemas, el beneficio que se percibe en este esquema operativo se refleja claramente en el número de convenios que existen hoy en día. Actualmente hay más de cien convenios en vigor, que cubren un abanico de áreas diversas (ver Tabla 1).

Tabla 1. Ejemplos de convenios en vigor en Holanda

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size=2>Sector

size=2>

size=2>Características

METALES PRIMARIOS

Un acuerdo conjunto entre las asociaciones

industriales, las empresas individuales y los gobiernos local, regional y

central para combatir impactos ambientales específicos.

size=2>EMBALAJE

Un acuerdo para reducir el

volumen en un 10% (a partir de 1990), y conseguir una tasa de reciclaje de

al menos el 60%, en el año 2000.

size=2>ENERGÍA

Convenios inter-sectoriales

para conseguir reducciones de alrededor del 20% en las emisiones de

CO₂ en el año 2000 (firmado por alrededor del 60% de los

principales sectores industriales).

Con el telón de fondo de un convenio sectorial, las empresas individuales son libres de crear sus propios planes ambientales, que son revisados para conseguir que, en el conjunto del sector , sean suficientes para alcanzar los objetivos acordados. Una vez que un plan ha sido aprobado, la empresa implicada queda eximida de otras regulaciones en esta área. En algunos casos, tales como la energía, el gobierno proporciona ayuda financiera para investigación y desarrollo para apoyar los esfuerzos dirigidos a conseguir los objetivos del convenio.

En Estados Unidos, el proyecto XL (eXcelencia y Liderazgo) es una iniciativa nacional que permite probar vías innovadoras de conseguir una salud pública y una protección ambiental más rentables. El proyecto está en sus primeras fases, pero se espera que las lecciones aprendidas serán utilizadas por el gobierno para ayudar a rediseñar las aproximaciones normativas y políticas actuales. Un objetivo clave es probar vías más limpias, más baratas y más elegantes de conseguir resultados ambientales superiores a los conseguidos bajo la actual legislación, en conjunción con una mayor responsabilidad para los interesados (EPA 1, 1998). La flexibilidad normativa está reconocida como una vía a través de la cual se puede conseguir esto, con los mecanismos a emplear identificados caso por caso. Entre los posibles ejemplos se incluyen reglas específicas para cada caso, permisos alternativos y políticas más flexibles.

Hasta la fecha, se han implementado siete proyectos piloto. En cada caso, se pone énfasis en nuevas ideas que tienen amplias posibilidades de aplicación. La Tabla 2 resume algunos de los elementos principales.

Tabla 2. Resumen de los Proyectos Piloto actuales del Proyecto XL (EPA 2, 1988)

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Situación

Aspectos

clave

Beneficios

previstos

Weyerhauser

Flint River Operations, Georgia

- mínimo impacto

- período de 15

años

Entre las mejoras

medioambientales ya conseguidas se incluye una reducción del 40% en los

residuos sólidos y un descenso en las emisiones aéreas del 13%. Los costes

de operación se han reducido en 176.000$ y el ahorro en futuros gastos se

espera que sea de 10 millones de dólares. Los beneficios medioambientales

a largo plazo incluyen una disminución del 50% de los efluentes de plantas

de blanqueo y una reducción en el uso de agua de 1 millón de galones por

día.

Intel,

Arizona

- sistema basado en el

funcionamiento de la planta en cuanto a emisiones de aire, en lugar de en

revisiones de los permisos de pre-construcción (límites

individuales)

Eliminando 30-50 revisiones de

permisos por año, Intel está evitando el equivalente a millones de dólares

en retrasos de producción. Los beneficios medioambientales esperados

incluyen reducciones de hasta el 60% y 70% en residuos sólidos y residuos

químicos no peligrosos, respectivamente.

Jack M. Berry

Inc., Florida

- trata de consolidar distintos

permisos medioambientales en un solo permiso de operación

global

Durante el primer año, se

eliminaron varios flujos de residuos peligrosos. La empresa trata de

reducir aún más el número de disolventes y lubricantes utilizados in situ,

y reemplazarlos con materiales más respetuosos con el medio

ambiente.

Hadco

Corporation, varias localizaciones

- trata de demostrar si los

materiales aprovechables se pueden recuperar in situ a partir de los

flujos de residuos
- puede mostrar cómo las nuevas aproximaciones

normativas pueden apoyar el reciclado

El reciclado in situ debería

ayudar a eliminar el transporte y los costes de reprocesamiento por

terceros. Todos los ahorros en costes se están dirigiendo hacia una mayor

recuperación y hacia la prevención de la contaminación.

Marck

Stonewall Plant, Virginia

- determina si un "cap" sobre

contaminantes aéreos específicos proporciona una mejor calidad global del

aire, ofreciendo a la vez una mayor flexibilidad operativa

Se esperan reducciones en las

emisiones atmosféricas de alrededor del 60% para el dióxido de azufre, el

óxido de nitrógeno y los contaminantes peligrosos. La empresa se está

beneficiando de una mayor flexibilidad en el modo en que logra un mejor

rendimiento ambiental.

Base Aérea de

Vandenberg, California

- consigue reducciones de las

emisiones mediante una mejora del equipo

Se espera que las emisiones

anuales de precursores del ozono disminuyan al menos en 10 toneladas en

los próximos cinco años.

OSi

Specialities Inc., Virginia Occidental

- reutilización/reciclado del

metanol
- mejora del equipo de control de la contaminación aérea

anticipándose a las exigencias normativas previstas

El 98% de los compuestos

orgánicos será eliminado de la corriente de residuos. 220.000 Kg de

metanol serán recuperados y reutilizados cada

año.

Aspectos políticos

Cualquiera que sea las forma que adopten los enfoques basados en el consenso, generalmente se reconoce que no son una alternativa de la regulación convencional. Más bien, deberían considerarse como una herramienta de gestión adicional para los políticos, complementaria de los sistemas tradicionales.

Como se ha mencionado anteriormente, hay riesgos para todas las partes involucradas en los tipos de diálogos que son necesarios para conseguir el consenso. Los diversos interesados deben querer implicarse en un intercambio abierto y honesto de puntos de vista y de información. Esta aproximación contrasta notablemente con la situación de confrontación que ha prevalecido en varias sociedades, y el nivel de cooperación necesario puede ser uno de los principales desafíos. Es más probable que se consiga el progreso cuando hay una "cultura del diálogo". Existen paralelismos interesantes con los métodos que siguen las sociedades en cuanto a relaciones laborales (ej. huelgas vs convenios negociados).

Un factor clave de éxito para los acuerdos voluntarios es el equilibrio entre los atractivos para el organismo regulador (posibilidades de una protección ambiental más fuerte/rentable) y los atractivos para la industria (políticas coherentes, a largo plazo y mayor flexibilidad para el cumplimiento de las normas). Los organismos reguladores necesitan también estar convencidos de que su papel para asegurar que existe uniformidad en el proceso de toma de decisiones no se vea comprometido. Por tanto, es importante que los acuerdos voluntarios se realicen de forma coherente. Si los acuerdos relacionados parecen contradecirse entre sí o son ilógicos, la credibilidad del sistema puede resultar seriamente dañada.

Un prerrequisito vital para el éxito de los acuerdos voluntarios es que existan unos objetivos claros que hayan sido determinados a través de un proceso de consulta entre el gobierno, la industria y otros actores clave. El éxito puede verse comprometido si los resultados del acuerdo son inciertos.

Los ejemplos mencionados anteriormente están muy relacionados con los acuerdos entre los gobiernos nacionales y los sectores industriales. Un desafío particular en estos casos es asegurar la cobertura de los convenios. El éxito podría verse afectado cuando el sector de la industria considerado sea incapaz de unirse en torno a un organismo central. Un enfoque coherente de un tema ambiental puede no ser alcanzable a menos que el organismo regulador pueda establecer diálogo con un interlocutor único. Sin embargo, esto depende de las circunstancias particulares y del objetivo del acuerdo. Por ejemplo, cuando una única empresa tiene un impacto ambiental significativo debido a sus actividades puede ser posible llegar a un acuerdo individual. Debe tenerse en cuenta que cuanto mayor sea la fragmentación de este sistema, más tiempo y recursos serán necesarios.

El enfoque holandés se basa en el concepto de grupos objetivo de la industria, que han sido seleccionados en base a su contribución a la carga de contaminación ambiental nacional. Una crítica a esta estrategia es que no tiene en cuenta las complejas interdependencias de las distintas ramas de la industria y de las empresas que operan a lo largo de la cadena de distribución (Schrama, 1997). En línea con otras ideas sobre gestión ambiental, que está pasando de un énfasis en los componentes individuales de la producción a examinar las oportunidades de eficiencia a lo largo de la cadena de producción, bien puede obtenerse un beneficio considerando una perspectiva más amplia de la aplicación de los acuerdos voluntarios.

Los acuerdos voluntarios suscitan problemas de subsidiariedad. Para los estados miembros de la Unión Europea, es necesario poder demostrar que los resultados de tales iniciativas están en línea con las necesidades generales europeas. A la inversa, si los acuerdos voluntarios han de contribuir de forma significativa a la industria sostenible, la legislación europea debe estructurarse de modo que proporcione campo para que se implementen estas aproximaciones más flexibles.

Los acuerdos voluntarios deben establecerse con el apoyo de un marco regulador fuerte, que permita exigir un riguroso cumplimiento y tomar medidas claras y efectivas contra los que lo violan. El seguimiento y el control son igualmente importantes, en particular para aprender lecciones de las experiencias anteriores. Este punto fue destacado en un reciente estudio de la Agencia Medioambiental Europea (EEA, 1997) que descubrió que, aunque existe una evidencia cualitativa que sugiere que los acuerdos voluntarios proporcionan beneficios en áreas tales como la construcción de consenso y el incremento de la concienciación, una falta de seguimiento y de información en los acuerdos existentes evita el establecimiento de una relación causal entre la mejora ambiental observada y los acuerdos.

Conclusiones

Las aproximaciones basadas en el consenso representan un importante fenómeno nuevo en la gestión ambiental y podrían jugar un papel clave en el desarrollo de una industria sostenible. Son ampliamente aplicables y, según las circunstancias específicas, pueden proporcionar claros beneficios a todas las partes.

Para el político, los acuerdos voluntarios son una manifestación interesante de las aproximaciones basadas en el consenso. La experiencia en Holanda y EE.UU. sugiere que podrían proporcionar una flexibilidad mucho mayor para que la industria desarrollara vías nuevas e innovadoras para conseguir niveles determinados de mejora ambiental.

La implementación práctica de estos sistemas participativos plantea varios desafíos que deben considerarse si quiere asegurarse el éxito. Todas las formas de diálogo requieren un cierto nivel de franqueza entre el organismo regulador y el regulado para tener éxito. Esta es una consideración importante para ambas partes, junto con la capacidad de negociación y el reconocimiento de que los resultados inevitablemente representarán un compromiso. El proceso puede verse facilitado en sociedades donde prevalece una "cultura del diálogo".

Otro factor clave que debe considerarse es cómo puede exigirse el cumplimiento cuando el acuerdo es entre el organismo regulador y una asociación comercial o una entidad representativa similar. El problema de los agentes independientes debe considerarse cuidadosamente cuando se planifique cualquier acuerdo voluntario.

La experiencia hasta el momento revela varios factores que probablemente influencien la probabilidad de éxito a través de aproximaciones basadas en el consenso. Estos son:

el equilibrio de los beneficios para los implicados;

la disposición de todas las partes para intercambiar puntos de vista e información, y alcanzar un compromiso;

hasta qué punto un sector industrial puede ser representado por una única voz;

implicaciones de coste y tiempo en relación con las aproximaciones tradicionales (cubriendo las negociaciones iniciales, las estrategias detalladas, la exigencia de cumplimiento); y

el contexto cultural - campo para el diálogo positivo.

La experiencia en acuerdos voluntarios es aún limitada, y la mayoría de los que están en vigor aún tienen que probar su valor. Tal como se sugirió en una reciente reunión de los ministros de Medio Ambiente de la OCDE , se necesita más investigación sobre la efectividad. Esto ayudará a asegurar que los futuros acuerdos se diseñen e implementen de modo que se optimicen los resultados para todas las partes involucradas (ECO-OCDE, 1998).

A pesar de los beneficios que pueden ofrecer los acuerdos voluntarios y otros sistemas participativos, es importante recordar que no siempre son apropiados. Además, no deberían considerarse como alternativas a las formas tradicionales de regulación, sino más bien como herramientas complementarias o adicionales para conseguir los resultados deseados. Los organismos reguladores deben confiar en que, con dichos acuerdos, pueden lograr los resultados necesarios.

Este trabajo ha tratado de subrayar las oportunidades que ofrecen las aproximaciones basadas en el consenso, e ilustrar algunos de los aspectos prácticos que deben considerarse para aplicarlos satisfactoriamente. El objetivo ha sido mostrar que aunque no son una panacea, tales aproximaciones representan una alternativa válida para los políticos, y pueden conseguir soluciones rentables, que ofrecen posibilidades tanto para preservar el medio ambiente como para mantener la competitividad industrial.

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Palabras clave

diálogo, consenso, partes interesadas, regulación, medio ambiente

Referencias

Department of the Environment, Voluntary agreements on the use of HFCs between government and industry. Enero 1996.

ECO-OCDE, Report on ECO-OCDE Environmental Ministers Meeting, Abril 1998.

EEA (European Environment Agency), Environmental Agreements, Environmental Effectiveness. Environmental Issues series nº 3, EEA, Julio 1997.

EPA 1, What is Project XL? Excellence and Leadership in Environmental Protection, United States Environmental Protection Agency, EPA 231-F-97-001, Abril 1998 (http://ww.epa.gov/Project XL).

EPA 2, Project XL: Summary of Current Pilot Projects, United States Environmental Protection Agency, EPA 100-F-98-008, Marzo 1998 (http://www.epa.gov/Project XL).

Hansen, L.G., Environmental Regulation through Voluntary Agreements - Complex Regulation Problems, AKF Forlaget, Junio 1996.

Schrama, G.J.I., Centre for Clean Technology and Environmental Policy, University of Twente, Voluntary Agreements and other incentives for Corporate Environmental Management in the Netherlands, Presentado en el Workshop on Voluntary Agreements, Oslo, 15 Diciembre 1997.

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Sobre la autora

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Celia Greaves es Jefe de Proyecto Senior en el CEST (Centro para la Explotación de la Ciencia y la Tecnología). Tiene más de diez años de experiencia en diversos aspectos de la gestión ambiental y la innovación. Sus temas de interés en el CEST incluyen las tecnologías emergentes, empresas y medio ambiente, y transporte.