Aproximaciones tecnicas a los conceptos de «malla urbana»,«trama urbana» y «red de dotaciones y servicios propia de los núcleos de población»

AutorAntonio Alonso Fernández
CargoArquitecto Municipal, concello de Vigo Técnico urbanista INAP
1. Introducción

El concepto de «malla urbana» y más concretamente el de integración de un determinado terreno en dicha malla urbana se ha convertido en trascendental a la hora de la clasificación del suelo urbano.

A los tradicionales requisitos de consolidación por la edificación y urbanización se sumó primero por la jurisprudencia y luego por las distintas legislaciones urbanísticas el de la integración en la malla urbana.

Agradecimiento a Magda Tousty por su traducción del abstract.

Si los dos primeros requisitos (consolidación y urbanización ) fueron entendidos en muchas sentencias como algo objetivo y reglado, lo que permitió en su día una profusa jurisprudencia en la línea del « poder normativo de lo fáctico»1, más adelante se consideró condición insuficiente y se añadió la necesidad de que los terrenos dotados de un cierto nivel de consolidación y de urbanización estuviesen además integrados en un soporte de lo urbano, que se denominó «malla» o «trama» según los casos.

Este artículo pretende reflexionar técnicamente sobre el posible significado de integración en la malla urbana, para intentar precisar si se trata de un concepto jurídico determinado o indeterminado, y, en su caso, para intentar objetivarlo al máximo.

2. Antecedentes: los requisitos para la clasificación de suelo urbano en la legislación

Desde que la clasificación de suelo se estableció como técnica urbanística para determinar el régimen jurídico básico de la propiedad del suelo en la legislación española del suelo de 1.956, el suelo de la ciudad existente, ya urbanizado, constituyó la clase de suelo denominado «urbano»2.

La definición de suelo urbano en aquella ley era: «aquel que está situado en zonas consolidadas por la edificación, o bien cuenta con una serie de servicios urbanísticos»: (acceso rodado, abastecimiento de agua y alcantarillado y suministro de electricidad), y según el artículo 63, lo constituirán los terrenos siguientes:

a)«Los comprendidos en los perímetros que defina el casco de la población, conforme al artículo 12» (según el apartado 4 de este artículo «el casco comprenderá los sectores urbanizados a medida que la construcción ocupe dos terceras partes de la superficie edificable»);

b)«Los que estén urbanizados, y

c)los que, aún sin urbanizar, se hallaren enclavados en sectores para los que ya existiere aprobado Plan de ordenación».

Surgieron entonces, por primera vez, los dos requisitos de consolidación por la edificación y de existencia de servicios que se continuaron exigiendo en las leyes estatales del suelo de 1975, texto refundido de 1976, Ley del suelo 8/90, y texto refundido RDL 1/92.

La exposición de motivos de la Ley de reforma de la del suelo, de 1975 (Ley 19/75) contiene, sin embargo, la primera referencia explícita a la «malla urbana» a la que luego se acogería la jurisprudencia. Decía así: «El efecto fundamental de esa clasificación consiste en que por las propias características físicas del suelo —básicamente urbanizado— y su inserción en la malla urbana, a partir de una regulación de detalle que incorpora el propio Plan General, se agiliza el proceso de terminación de la urbanización...»

El Reglamento de Planeamiento del estado, RD 2159/78, aun considerado vigente con carácter subsidiario para algunas legislaciones autonómicas3, precisaba más el requisito de consolidación en cuanto a que se considerasen terrenos con la ordenación consolidada «aquellos cuya ocupación por la edificación supusieran, al menos, dos terceras partes de los espacios aptos para la misma según la ordenación que el Plan General proponga», y en lo relativo al requisito de existencia de servicios enumeraba estos: «accesos rodados, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica» y añadía: «debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir».

En la ley del suelo y valoraciones del estado 6/98, la primera después de la sentencia del TC de marzo de 1997, se considera el suelo urbano como suelo ya transformado y se exigen los mismos requisitos de consolidación y urbanización, pero, ya con las características que establezcan las legislaciones urbanísticas, en clara alusión a las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas.

Las legislaciones autonómicas que se fueron aprobando desde entonces hasta el año 1998 (y algunas posteriores) siguieron manteniendo, con matices, los dos únicos requisitos anteriores de consolidación y urbanización. Así lo hacía por ejemplo el RDL 1/1990 de Cataluña, la ley 10/94 de Navarra, la ley 1/97 de Galicia, y posteriormente la Ley 5/99 de Aragón o la ley 1/2001 de Murcia.

Sin embargo, y haciéndose eco de la numerosa jurisprudencia, ya del tribunal supremo4, que echando mano de la exposición de motivos de la Ley del 755 comenzó a aludir a la malla urbana, la legislación urbanística autonómica a partir de 1998 comenzó, en bloque, a asumir el requisito, para el suelo urbano, de integración en la malla urbana.

Algunas de ellas, como la ley 10/98 de la Rioja parecen reducir la exigencia a disponer de acceso rodado a la malla urbana6 y no propiamente a integrarse en dicha malla. Pero para la mayoría de las restantes legislaciones autonómicas, como en el caso del decreto DL 1/2000 de Canarias. la Ley 2/2001 de Cantabria, la Ley 9/2001 de Madrid, o, en fin, la 9/2003 de Galicia, la malla urbana no parece referirse sólo a los accesos rodados sino a una determinada estructura-soporte, comprensiva de todos los servicios, e identificable de tal manera que se permita concluir que una determinada parcela o terreno está «dentro» o «fuera».

Muchas de estas ultimas leyes hacen algunas matizaciones aclaratorias: Por ejemplo la ley 10/98 de la Rioja matiza que no podrán considerarse soportes de la malla urbana ni las vías perimetrales de los núcleos urbanos, ni las vías de comunicación entre núcleos, ni las carreteras, ni los servicios urbanísticos surgidos de unidades de ejecución.

La ley 9/2003 de Galicia, y otras similares precisan: art. 11.b) «...Para los efectos de esta ley se considerarán incluidos en la malla urbana los terrenos de los núcleos de población que dispongan de una urbanización básica constituida de vías perimetrales y unas redes de servicios de las que puedan servirse los terrenos y que estos, por su situación, no estén desligados del urdido ya existente».

Las innovaciones que introdujo la ley 8/2007 del suelo del Estado, recogidas en el texto refundido (TRLS08 en lo sucesivo) aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, se analizan más detalladamente en el punto 8 de este trabajo.

3. Argumentos de la jurisprudencia

Aunque los expertos afirmen que la jurisprudencia no es fuente de derecho ni tenga un carácter vinculante, en lo que se refiere a la matización de la técnica de clasificación del suelo urbano, los criterios jurisprudenciales parece que han sido incuestionables e incuestionados.

En primer lugar estableciendo el paradigma de que la clasificación de suelo urbano es una cuestión reglada, suprimiendo toda capacidad discrecional de la Administración y excluyéndola de la potestad del planeamiento. «La Administración está obligada a la hora de clasificar el suelo, a contrastar la realidad física y a declarar suelo urbano el que según la legislación urbanística reúne requisitos para ello»7.

No han valido interpretaciones del artículo 63 del Texto refundido de la Ley del suelo del 75, por las que además de los requisitos de consolidación y urbanización se exigía el previo reconocimiento de esa circunstancia por parte del planificador. Tampoco intentos de distintas legislaciones urbanísticas, como el reglamento de planeamiento de Valencia de 1998, que permitían entender la clasificación del suelo como una facultad de la potestad de planeamiento de la administración.

En un segundo lugar, la jurisprudencia ha considerado los requisitos de consolidación y urbanización como algo también determinado y objetivable. En la consolidación de esta línea jurisprudencial han podido influir técnicos que en sus informes periciales han podido modular las interpretaciones judiciales.

Aunque no es el objeto de este estudio, no se debe pasar dejar de resaltar en este punto que ni la cuestión de la consolidación por la edificación, ni la de la dotación de servicios, se regulan en la legislación urbanística con la suficiente claridad como para permitir concluir a nadie, desde la técnica, que un determinado terreno está consolidado o dotado de servicios, de tal manera que indudablemente deba ser considerado urbano, al parecer al margen de lo que diga el planeamiento.

En lo que se refiere a la consolidación por la edificación8 las dudas que se suelen plantear son: ¿Consolidación por la edificación es igual que índice de ocupación9? ¿Respecto de que zona de terreno se debe calcular la consolidación, o la ocupación? ¿Respecto de la parcela que estamos estudiando?, ¿respecto de una determinada agrupación de construcciones y parcelas?¿ que edificaciones debemos de considerar: las principales?, ¿también las secundarias?...

Más complejo aún es el tema de los servicios: ¿Debe de disponerse de absolutamente todos los servicios citados en...

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