Aproximación a la protección del paisaje desde el punto de vista de la planificación hidrológica

Autor:María Del Mar Muñoz
Cargo:Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

La Directiva Marco de Aguas (DMA) establece entre sus objetivos la creación de un nuevo marco legal para la protección de las aguas comunitarias que, entre otras cuestiones, «prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos» [apdo. a) del artículo 1]. La pregunta que nos hacemos es la de si se podría llegar a... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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    «Proyecto PRODESTCAM-CM: Programa de desarrollo territorial y gestión del agua en la Comunidad de Madrid (S2007/HUM-0474) dirigido por Ángel MENÉNDEZ REXACH.»
I Introducción

La Directiva Marco de Aguas (DMA) señala como uno de sus objetivos la creación de un nuevo marco legal para la protección de las aguas comunitarias que, entre otras cuestiones, «prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos» [apdo. a) del artículo 1]. La pregunta que nos hacemos es la de si se podría llegar a considerar «el paisaje» como uno de estos ecosistemas terrestres directamente dependiente del ecosistema acuático. Es evidente que la actual concepción del medio ambiente como sistema global, completo, complejo e integrador1arrastra consigo la también perspectiva integradora de los recursos hídricos y de sus ecosistemas, lo que plantea la necesidad de dar un tratamiento unitario y completo de todos los bienes medioambientales vinculados al agua. Ya no se duda de la interacción existente entre los recursos hídricos y su entorno natural.

En todo caso y conforme señala el Convenio Europeo del Paisaje en su artículo primero, se entiende por «paisaje» «cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos».

Parece pues que, si un paisaje puede ser producto o resultado de la acción o interacción de factores naturales, y en tanto en cuanto el recurso agua es uno de los elementos modeladores por excelencia del paisaje natural (y del antropizado), podremos encontrarnos o hablar de un sinfín de paisajes asociados al agua o paisajes del agua. Lo que nos podría permitir llegar a la conclusión de que, desde el momento en que la DMA establece los nuevos parámetros de actuación en relación con los usos y gestión de las aguas comunitarias, sin duda ello va a afectar a la posible ordenación, gestión o protección de esa parte del territorio considerada como «paisaje». Ello también significará, y esta es la cuestión que a nosotros interesa, que la planificación hidrológica derivada de la aplicación de la DMA se debiera de convertir en uno de los instrumentos o de las vías de protección del «paisaje».

Si bien, antes de pasar a conocer cómo la legislación en materia de protección de las aguas puede incidir en la gestión, ordenación o protección del paisaje, analizaremos la legislación existente del «paisaje» en los niveles comunitario, estatal y autonómico2.

II Legislación sobre el paisaje

Por la dimensión del presente trabajo, no podemos más que limitarnos a hacer una breve referencia de aquellas normas o regulaciones más relevantes en la materia.

A) Europa

i. Convenio Europeo sobre el Paisaje (CEP)

Nuestro punto de partida ha de ser el Convenio Europeo sobre el paisaje, celebrado en Florencia el 20 de octubre del año 2000 y ratificado por España el 6 de noviembre de 2007 (BOE 31 de 5 de febrero de 2008).

Hasta ahora, el paisaje había sido objeto de mención y regulación con anterioridad en distintos acuerdos internacionales, si bien siempre en relación con otros elementos, como los espacios naturales o el patrimonio arquitectónico3. Sin embargo, no ha sido hasta este Convenio, cuando «el paisaje» se ha tratado con sustantividad propia y diferenciada, recogiéndose en él además, el concepto de gestión del mismo, lo que significa una clara superación de las actuaciones de ordenación y protección hasta ahora planteadas4.

En este instrumento, tras reconocerse las distintas funciones o facetas que posee el paisaje5, se hace eco de cómo la evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, industrial y minera, la ordenación del territorio y urbanística, las políticas de transporte, infraestructura, turismo y ocio han acelerando en muchos casos la transformación y degradación de los mismos.

Es por ello que se aprueba este Convenio, con la finalidad de establecer un nuevo instrumento consagrado exclusivamente a la protección, gestión y ordenación, de todos los paisajes de Europa 6.

Partiendo del lógico respeto al principio de autonomía institucional y de subsidiariedad7, en el CEP se van a regular las técnicas de protección de los paisajes europeos en torno a las siguientes medidas (unas denominadas generales y otras específicas):

- — Reconocimiento jurídico de los paisajes, definiendo y aplicando para ello una serie de medidas específicas a las que nos referiremos inmediatamente.

- — Establecimiento de procedimientos para la participación pública, de las autoridades locales y regionales y otras interesadas en la formulación y aplicación de dichas políticas.

- — Integración del paisaje en aquellas políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el mismo, en concreto: las de ordenación territorial y urbanística, las culturales, medioambientales, agrícolas, sociales y económicas.

- — En cuanto a las medidas específicas, éstas van a girar en torno a cuatro tipos de actuaciones, fundamentalmente:

- Sensibilización de la sociedad civil, las organizaciones privadas y las autoridades públicas (respecto del valor de los paisajes, su papel y su transformación).

- Formación y educación de especialistas en la valoración de los paisajes e intervención en los mismos (programas pluridisciplinares de formación en política, protección, gestión y ordenación de paisajes tanto para el sector privado como para el público; cursos escolares y universitarios).

- Identificación y calificación. Para ello, el Convenio señala que cada Parte debe identificar sus paisajes en su territorio; analizar sus características así como las fuerzas y presiones que los transforman, realizando además un seguimiento de las mismas; y, en función de los datos así obtenidos, calificar los paisajes.

- Una vez identificados y calificados, se procederá al establecimiento de objetivos de calidad paisajística, entendiéndose por tal, para un paisaje específico, la formulación, por parte de las autoridades públicas y competentes, de las aspiraciones de las poblaciones en lo que concierne a las características paisajísticas de su entorno (artículo 1, letra c).

Pues bien, todas estas intervenciones han de tener como ámbito de aplicación, conforme establece el presente Convenio, tanto «las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, como las zonas terrestre, marítima y las aguas interiores 8». Es aquí precisamente donde nos encontramos con esta interacción o necesaria simbiosis entre la planificación que de las aguas interiores se haga y el resultado que ello tenga en la protección, ordenación o gestión del paisaje. Abundando sobre esto, el propio CEP determina, por otra parte, que esta protección, ordenación y gestión ha de hacerse conforme al principio de integración del paisaje en aquellas políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el mismo: las de ordenación territorial y urbanística, las culturales, medioambientales, agrícolas, sociales y económicas.

De modo que éstos dos son los puntos de encuentro para el necesario tratamiento conjunto de la protección de las aguas y del paisaje.

B) Estado español

En España, la regulación jurídica de «el paisaje» se ha hecho hasta ahora de forma transversal, es decir, a través de la ordenación de otras materias que en él puedan incidir. Nos estamos refiriendo fundamentalmente al suelo; al impacto ambiental de los proyectos, planes o programas, y a la protección de los montes y del patrimonio natural y la biodiversidad. En todo caso, nos vamos a referir sólo a las normas posteriores a la fecha de aprobación del Convenio Europeo del Paisaje.

i. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.

No cabe duda de que el urbanismo es, probablemente, la actividad que de manera más directa y negativa pueda incidir en la degradación del paisaje (sí como en cualquier otro elemento conformador del medio ambiente). Hasta el punto que, entre los principios rectores de esta norma en relación con el uso que del suelo se haga, el legislador ha incluido el de «propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando (...) la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular: La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje»9.

Para la consecución de esta finalidad, además de reconocer como derechos de los ciudadanos el de Disfrutar de una vivienda digna en un medio ambiente y un paisaje adecuados (artículo 4)10, esta norma considera como suelo rural —y por tanto excluido de su transformación mediante la urbanización— «los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos»11, e impone a las Administraciones Públicas la obligación de no permitir que «la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo».

ii. Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero por el que se aprueba el...

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