Aproximación al régimen jurídico de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio de Cataluña
| Autor | Anna Pallares |
| Cargo | Profesora Colaboradora Permanente de Derecho Administrativo, Universidad Rovira i Virgili |
| Páginas | 135-155 |
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Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio se orientan a la aplicación de principios que han de guiar la actuación de la Administración Pública, de acuerdo con lo que establece el artículo 103 de la Constitución Española (CE). Nos estamos refiriendo, principalmente, a los principios de eficacia y de descentralización administrativa. A la vez, estas entidades sirven para acercar la gestión municipal a las necesidades reales de sus ciudadanos.
Creemos conveniente remarcar, desde el principio, que la entidad de ámbito territorial inferior al municipio tiene personalidad jurídica como titular de unos bienes y para la administración descentralizada de unos servicios e intereses particulares y diferenciados de un núcleo de población que se encuentra separado del núcleo principal del municipio del cual forma parte1. En coherencia
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con esta realidad, los órganos de gobierno de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio son representativos de su propia población y, por tanto, no son designados por el Alcalde ni por el Pleno del Ayuntamiento2.
Por otro lado, es necesario aclarar que la descentralización que significa la creación de una entidad local inframunicipal es diferente de la simple descentralización funcional propia de las Administraciones instrumentales. La entidad local inframunicipal tiene una base que, aunque también forma parte de la base municipal, es propia de ellas. Nos estamos refiriendo a las concentraciones de población, a los núcleos habitados, a los cuales la normativa otorga la iniciativa para iniciar el procedimiento para su constitución como entidad local inframunicipal. Ahora bien, es evidente que, a pesar de esta realidad, estamos ante una descentralización administrativa, no ante un ente con sustantividad política.
De acuerdo con el reparto competencial que establece el artículo 149.1.18 CE, lo primero que determina el artículo 45 de la Ley 7/1985, de 2 abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), es que la regulación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio corresponde a las Comunidades Autónomas, y que éstas podrán utilizar para referirse a ellas la denominación tradicional existente en cada Comunidad3o cualquier otra que establezca la normativa autonómica. Al respecto, hemos de decir que en la legislación española de régimen local estas entidades se han conocido comúnmente bajo el nombre de entidades locales menores, y que muchas leyes autonómicas han optado por esta denominación.
La regulación de estas entidades en Cataluña la encontramos en el Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña (TRLMC). La normativa citada ha establecido la denominación de entidades municipales descentralizadas. Con anterioridad, en la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, estas entidades se conocían en Cataluña bajo el nombre genérico de entidades locales menores.
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La Constitución de Cádiz de 1812 significó, por un lado, romper con la realidad de que cada villa, pueblo, parroquia, lugar, comunidad etc...disfrutara de un régimen jurídico particular basado en ordenanzas y costumbres inmemoriales, y, por otro lado, el establecimiento del diseño de un mapa municipal uniforme donde el municipio era la unidad básica de organización de las comunidades locales, sin que se contemplara la posibilidad de crear organizaciones inferiores a éste. Como norma general, se estableció que los pueblos que no superasen el número de 1.000 almas no podían tener Ayuntamiento propio y, por tanto, estas pequeñas comunidades o núcleos aislados tenían que pasar a depender de un municipio determinado, y no se contemplaba la posibilidad de que pudiesen hacer valer unos intereses diferenciados a los del municipio del cual formaban parte.
Esta situación evolucionó hacia una mayor representatividad de los intereses de las pequeñas comunidades locales. En un primer momento se utilizaron fórmulas de organización desconcentrada y, con posterioridad, se reconoció una determinada personificación a estas comunidades. En referencia a su personificación, la Ley Municipal de 1870 y la Ley de 2 de octubre de 1877 establecen la figura de los «pueblos agregados», que no tenían carácter de entidad local pero a los que se les reconocía personalidad jurídica de carácter privado para administrar directamente y de manera descentralizada los bienes -sobre todo pastos y bosques- vinculados a estos núcleos de población que no tenían Ayuntamiento.
El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 representa un peldaño más dentro de esta evolución, transformando el «pueblo agregado» en una Administración Pública que recibe el nombre de entidad local menor, definida como parroquia, pedanía, consejo, que dentro de un municipio constituye un núcleo separado de edificaciones formando un conjunto de personas y bienes con derechos e intereses colectivos que se diferencian de los generales del municipio. De manera que la entidad local menor tiene personalidad jurídico-pública diferenciada de la del municipio en el que se encuentra integrada y del que forma parte4.
La previsión normativa de la existencia de las entidades municipales descentralizadas determina la posibilidad de poder establecer una Administración descentralizada de las concentraciones de población, es decir de personas y
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bienes, que dentro de un municipio constituyan núcleos separados, siempre que en este núcleo citado no tenga su sede el Ayuntamiento5. De esta definición creemos conveniente destacar una serie de características:
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Se trata de concentraciones de población, es decir, de núcleos habitados. Por lo tanto, sin residentes no puede haber entidad municipal descentralizada.
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La concentración de población se ha de ubicar dentro de un municipio. Es decir, una entidad municipal descentralizada no puede tener un territorio que pertenezca a más de un municipio.
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La concentración de población ha de estar separada del núcleo principal. La normativa no nos indica una distancia mínima entre un núcleo y el otro.
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La capitalidad del municipio no se puede constituir en entidad municipal descentralizada.
De acuerdo con la CE, que determina como entes locales de existencia necesaria el municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos6, las entidades municipales descentralizadas tienen carácter potestativo7. Por otro lado, la normativa básica estatal diferencia entre entidades locales territoriales y otras entidades locales, y no otorga la condición de entidad local territorial a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio8. Con relación a la regulación de las entidades objeto de nuestra atención, la legislación básica estatal, en coherencia con la falta de autonomía constitucionalmente reconocida y con el reparto competencial que establece el artículo 149.1.18 CE, remite a las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local9. Por lo tanto, hemos de analizar la normativa autonómica respectiva para conocer el posible carácter territorial de los entes objeto de estudio. Así, vemos que en el TRLMC10se determina la
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consideración de las entidades municipales descentralizadas como entes de naturaleza no territorial, al considerar únicamente como entes territoriales al municipio, la comarca y la provincia11.
Esta diferenciación entre entidades locales territoriales y otras entidades locales tiene como consecuencia inmediata el reconocimiento, desde la legislación básica estatal, a los entes locales territoriales de una serie de potestades que podrán ejercer en el ámbito de sus competencias12. De manera que es a través de la legislación autonómica que se pueden concretar las potestades de las entidades territoriales de ámbito inferior al municipio13. Así se determina en el artículo 8 TRLMC cuando, después de establecer de manera general las potestades que corresponden a los entes locales territoriales de Cataluña (municipio, comarca y provincia) en el ámbito de sus competencias, se afirma, en el apartado 3, que las citadas potestades son también aplicables a los otros entes locales no territoriales de acuerdo con lo que establezcan, en su caso, sus estatutos y teniendo en cuenta las peculiaridades siguientes: En primer lugar, la potestad tributaria se refiere exclusivamente al establecimiento de tasas y...
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