Aprovechamiento urbanístico de terrenos estatales
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 288-301 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 28 de julio de 2003 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 3/03). Ponente: M.° Jesús Prieto Jiménez.
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1. En su escrito de consulta la Abogacía del Estado de A Coruña expone que «ha tenido ocasión de estar en permanente contacto con la Demarcación de Carreteras del Estado en todos los casos en que las Administraciones municipales le habían concedido la oportunidad de integración en la Juntas de Compensación para el desarrollo y ejecución de Planes Parciales de Urbanización. En la línea mantenida por el dictamen de 19 de mayo de 1998 de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento, se venía informando que "mientras un bien mantenga la cualidad de dominio público, no resulta posible realizar ninguna de las actuaciones propias de una Junta de Compensación", pero manteniendo la duda de si los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a la Administración del Estado merecían la condición de bienes demaniales o, por el contrario, se habían convertido en bienes patrimoniales, con desafectación expresa o por ministerio de la Ley a la luz de lo establecido en el artículo 110 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, que como es sabido adscribió a SEPES el aprovechamiento urbanístico que pudiera corresponder al Estado tanto respecto del terreno afectado por las carreteras y demás obras públicas como por el suelo desafectado del uso previo a dichas obras públicas». Page 289
Por razón de lo anterior, la Abogacía del Estado de A Coruña «considera oportuno precisar la naturaleza de los derechos a los aprovechamientos urbanísticos adquiridos por el Estado sobre terrenos de su titularidad, procedentes o no de expropiación forzosa, completando acaso la doctrina del Informe AEH-Patrimonio 53/1997 de esa Dirección...».
2. Al escrito de consulta se acompaña una «nota sobre la naturaleza jurídica de los derechos al aprovechamiento urbanístico adquiridos por el Estado como consecuencia de expropiaciones llevadas a cabo para la construcción de viales» en la que la aludida Abogacía del Estado, tras exponer los distintos criterios doctrinales sobre la naturaleza del derecho de aprovechamiento urbanístico, se decanta por la configuración del mismo como derecho autónomo y, a la vista de lo dispuesto por el artículo 110 de la Ley 31/1991, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1992, como derecho de naturaleza patrimonial y no demanial, entendiendo que esta última caracterización, en unión de otras consideraciones, tiene por consecuencia que no proceda reconocer el derecho de reversión respecto del derecho al aprovechamiento urbanístico en el caso de que éste no fuese destinado a la finalidad de utilidad pública o interés social que justificó la expropiación.
I. La consulta formulada por la Abogacía del Estado en A Coruña plantea, en términos generales, la cuestión relativa a la naturaleza de los derechos de aprovechamiento urbanístico adquiridos por el Estado sobre terrenos de su titularidad, procedentes o no de expropiación forzosa, solicitando de este centro directivo un complemento de la doctrina sentada en el anterior informe de 18 de marzo de 1998 (ref.: AEH Patrimonio 53/1997), que resolvía tal cuestión en el sentido de considerar que «el artículo 1.2.a de la LPE resulta plenamente aplicable para determinar el carácter patrimonial o demanial de los aprovechamientos urbanísticos en función de la naturaleza de los terrenos sobre los que recaigan, de tal forma que si el suelo en cuestión es demanial el derecho al aprovechamiento urbanístico seguirá en principio tal condición (sin perjuicio de que posteriormente puedan adquirir carácter patrimonial mediante su desafectación, especialmente si el aprovechamiento se materializa sobre una parcela distinta de aquella de la que procede)» (fundamento jurídico III, in fine).
En relación con este criterio, la Abogacía el Estado en A Coruña manifiesta la duda de si los aprovechamientos urbanísticos reconocidos a la Administración del Estado sobre terrenos adquiridos por expropiación y afectos a carreteras u otras obras públicas a cargo del Ministerio de Fomento merecen la condición de demaniales «o, por el contrario, se habrían convertido en bienes patrimoniales, con desafectación expresa o por ministerio de la Ley, a la luz de lo establecido en el artículo 110 de la Page 290 Ley 31/1991, de 30 de diciembre», solución esta última que propone sobre la base de considerar, en nota adjunta al escrito de consulta, que el derecho al aprovechamiento urbanístico es un derecho autónomo de naturaleza patrimonial, por lo que su ejercicio, que exige la participación o intervención de su titular en las actuaciones urbanísticas dirigidas a la ejecución de los planes (a través, en su caso, de una Junta de Compensación), no correspondería a la Demarcación de Carreteras del Estado o al Ministerio de Fomento, sino al Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General del Patrimonio del Estado y sus órganos periféricos.
Por su parte, la Dirección General del Patrimonio del Estado discrepa, en informe de 23 de octubre de 2002, de esta última posibilidad por considerarse incompetente para la gestión de derechos de aprovechamiento urbanístico derivados de bienes de dominio público, salvo que se desafecten formalmente por el Ministerio de Hacienda a propuesta del de Fomento, sin perjuicio de que el aprovechamiento urbanístico que pudiera corresponder al Estado en las actuaciones en carreteras y demás obras públicas quede adscrito a SEPES para el cumplimiento de sus fines propios en virtud de lo dispuesto en el artículo 110 de la ya citada Ley 31/1991, de 30 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1992.
A la vista de este planteamiento, la cuestión suscitada en la consulta se circunscribe a determinar si la competencia para el ejercicio de los mencionados derechos de aprovechamiento urbanístico, de acuerdo con su naturaleza, corresponde a la Dirección General del Patrimonio del Estado, en cuanto aquéllos fueran considerados derechos de naturaleza patrimonial, bien por no ser facultades derivadas de la propiedad del suelo, sino derechos autónomos de naturaleza patrimonial, bien por haberse producido una desafectación expresa por ministerio de la Ley de estos derechos, configurados originariamente como demaniales, o si, por el contrario, tal competencia corresponde al Ministerio de Fomento, al que se adscriben los inmuebles demaniales de los que derivan los derechos de aprovechamiento urbanístico que, por ello, participan inicialmente de la misma naturaleza demanial, o a SEPES, a la que el artículo 110 de la Ley 31/1992 adscribe tales derechos.
II. Para resolver esta cuestión conviene señalar que, cualquiera que fuera la naturaleza del derecho al aprovechamiento urbanístico, se trata de un derecho de configuración legal que integra el contenido urbanístico de la propiedad del suelo y que, en su configuración más elemental, define el legislador estatal al delimitar las condiciones básicas de ejercicio de la propiedad urbana (art. 149.1.1.a de la Constitución) de acuerdo con su función social (art. 33.2 de la Constitución) garantizando el justo reparto de las cargas y beneficios derivados de la acción urbanística de los entes públicos (art. 47 de la Constitución).
Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su Sentencia número 61/1997, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad contra Page 291 el anterior texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y derogado salvo algunos preceptos por la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones -LRSV-) y que, en relación con la concreta forma de configuración legal del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación que realizaba el artículo 27 del TRLS, declara que:
(...) resulta rechazable, a este propósito, afirmar que el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación (...) no puede ser entendido como una limitación, o mejor, delimitación del contenido de la propiedad urbana, cuando no es sino una de las reglas más básicas y fundamentales de su alcance y contenido en el ámbito urbanístico (art. 33.2 CE), por más que esa delimitación del contenido dominical traiga su causa del mandato del artículo 47 CE, que no es, en efecto, título competencial alguno, sino principio rector que obliga a todos los poderes públicos.
(...)
A la luz de la específica dimensión de la distribución de competencias que aquí interesa, ha de admitirse que el artículo 149.1.1.a CE, tal como ha sido interpretado, puede comprender asimismo el establecimiento -en pro de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad- de un mínimo del aprovechamiento urbanístico objeto de apropiación, esto es, el contenido básico o elemental del derecho de propiedad urbana (...). También puede el Estado fijar un criterio mínimo en punto a la recuperación por la Comunidad de las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos (art. 47 CE), en caso de que opte por un modelo de devolución a través de la determinación del aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación. En todo caso, esta regulación estatal ha de dejar un margen dentro del cual las Comunidades Autónomas puedan ejercer sus competencias.
Este título competencial no permite, pues, la delimitación completa y acabada del aprovechamiento urbanístico (como de cualquier otra facultad dominical en el ámbito urbanístico), pues ello excedería por definición de lo que son condiciones básicas de ejercicio, único título que, desde la óptica del...
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