El aprovechamiento tipo como componente de la gestión urbanística en el suelo urbano. la experiencia madrileña
| Autor | Paulino Martín Hernández |
| Cargo | Técnico Urbanista |
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INTRODUCCION
Con reiteración, se ha puesto de manifiesto la desproporción entre la importancia que el suelo urbano tiene en la actividad urbanística y el vacío legal respecto al establecimiento de instrumentos adecuados para su gestión (Ref.). Es cierto, no obstante, que la vigente legislación urbanística contempla algunas referencias específicas para el suelo urbano, teniendo en cuenta la caracterización del mismo. Así, por ejemplo, la posibilidad de delimitar ámbitos territoriales con menos exigencias que las señaladas con carácter General: Unidades de actuación (art. 117.3 L.S. y art. 36.3 R.G.U.), e incluso, como excepción más acusada, se permite la ejecución del planeamiento mediante «actuaciones aisladas» (art. 134.2 L.S. y art. 194,a) R.G.U.).
La posibilidad legal de establecer en el suelo urbano ámbitos de actuación de menos extensión, está en clara concordancia con la configuración de este suelo, caracterizado por la preexistencia de edificaciones más o menos consolidadas que, normalmente , sólo permiten la acción urbanística en las zonas vacías - alvéolos urbanos - y, excepcionalmente, en las áreas ya edificadas , para producir su alteración o transformación.
Junto a la amplitud del ámbito de actuación surge la cuestión relativa a las técnicas o instrumentos de gestión, a su vez ligados a la plasmación de lo que constituye uno de los principios básicos de la actuación urbanística establecidos por la Ley: el reparto equitativo de los beneficios y cargas. Tal vez, en este punto, sea donde se percibe con más claridad el vacío normativo. En efecto, el artículo 83 L.S., que establece el régimen urbanístico del suelo urbano, señala que el reparto equitativo de las cargas urbanísticas, derivado de la aplicación del propio artículo, «se efectuará a través de las reparcelaciones que procedan». Aunque el precepto únicamente alude a la reparcelación como instrumento de reparto, lógicamente , el mandato legal debe estimarse cumplido cuando se pudiera conseguir idéntica finalidad a través del sistema de compensación. El artículo 73 R.G.U. apoya esta solución. En todo caso, las dificultades de la técnica reparcelatoria en el suelo urbano no se ocultaron, desde el principio, al legislador. Cuando reguló, junto a la reparcelación puramente material (art. 97 L.S. y art. 71 R.G.U. la denominada reparcelación simplemente económica (art. 125.2 L.S. y art. 74 y 116 R.G.U.), aunque no ha dejado de llamarse la atención sobre la desnaturalización de la técnica que esta segunda posibilidad supone (Ref.).
A causa de aquellos vacíos y de estas dificultades, no es extraño que quienes han tenido que enfrentarse con la realidad de la gestión urbanística en suelo urbano, hayan elaborado y propuesto fórmulas imaginativas que faciliten esta gestión. Como elemento de singular significación, totalmente básico, para la aplicación de estas técnicas gestoras, se ha configurado el denominado «aprovechamiento urbanístico tipo», a cuyo examen y al del funcionamiento y articulación en el conjunto de la mecánica de gestión, dedicaremos las líneas que siguen.
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TECNICAS INNOVADORAS DE GESTION EN EL SUELO URBANO
A partir de lo preceptuado en el artículo 83.4 L.S., en el que, para el reparto equitativo de las cargas, se remite al instrumento reparcelatorio, las distintas fórmulas elaboradas integran de alguna manera en la técnica gestora dicho instrumento , si bien en aquellas modalidades que suponen una mayor desmaterialización del mismo, es decir, las cada vez más alejadas de la reparcelación puramente material, intentando un doble objetivo: flexibilizar y viabilizar al máximo la gestión urbanística del suelo urbano, de un lado, y mantenerse - aunque sea con interpretaciones no convencionales - dentro del marco normativo.
2.1. Las técnicas de reparcelación voluntaria: las transferencias de aprovechamientos urbanísticos
2.1.1. Base normativa
Esta técnica surgió, con base en las experiencias francesa y norteamericana, a partir del año 1977, en los instrumentos de ordenación de algunos municipios (Ibi, Elda, Petrel y P.E.R.I. de suelo urbano en Getafe) (Ref.). Encuentra su apoyo normativo en el artículo 78.3 R.G.U., que posibilita la reparcelación voluntaria en unidades discontinuas, así como en el artículo 124.1 L.S., que admite como forma legal de distribución de los beneficios y cargas el planeamiento la que «libremente convengan los propietarios».
Por consiguiente, los presupuestos de esta técnica de gestión serán la voluntariedad de la reparcelación y la coincidencia de la unidad reparcelable, que incluso puede referirse a parcelas aisladas, con la unidad de actuación. La técnica se completa con la introducción de un mecanismo igualatorio de los contenidos económicos de las distintas propiedades de suelo urbano, similar al aprovechamiento medio que la Ley establece para el suelo urbanizable programado y que aquí se denomina aprovechamiento tipo, denominación, por otra parte, que no se halla recogida en la Ley del Suelo.
2.1.2. Funcionamiento
El funcionamiento de esta técnica de gestión exige como punto o base de partida que los instrumentos de ordenación - Planes o Normas - establezcan para la totalidad del suelo urbano o para áreas homogéneas del mismo, un aprovechamiento tipo o coeficiente de edificabilidad (en m2/ m2). Este aprovechamiento representa el contenido normal del derecho de propiedad.
Como el planeamiento asignará desigualmente los aprovechamientos a los distintos terrenos, en función de los usos y volúmenes, cuando el aprovechamiento asignado sea superior - excepcional o por exceso - al tipo, será condición previa para poder edificar que los propietarios adquieran la parte que les falta, haciéndola proceder de los terrenos calificados como equipamientos, espacios libres o edificios a conservar, es decir, de aquellos a los que el Planeamiento ha asignado un aprovechamiento inferior al tipo - por defecto -. Simultáneamente, se ceden al Ayuntamiento, previa aceptación por éste, las zonas así conseguidas, en pleno dominio y libres de cargas. La técnica permitiría, incluso, que los Ayuntamientos ocuparan los terrenos objeto de cesión, certificando las unidades de aprovechamiento que le correspondieran, que funcionaría como título negociable en el mecanismo de la transferencia de aprovechamientos urbanos. Esta posibilidad, que tendría cierta analogía con el procedimiento establecido en el Reglamento de gestión Urbanística para la ocupación de los terrenos destinados a sistemas generales (arts. 52 y ss.), sería una faceta más del proceso de «desmaterialización» del derecho de propiedad urbana.
2.1.3. Las T.A.U. en la práctica
Ya se indicó que las T.A.U. nacieron con los planeamientos de algunos Municipios alicantinos, aprobadas durante el año 1977 (Ref.). Al parecer, durante el primer año y medio de aplicación, algunos Ayuntamientos habían obtenido suelo para equipamientos, en valores equivalentes al total del Presupuesto Ordinario (Ref.).
No obstante, los acuerdos de aprobación de las Normas fueron impugnados y fueron anulados por la Audiencia Territorial de Valencia (Ref.), por considerar que la técnica desconocía lo preceptuado en el artículo 124 L.S., sobre reparto de beneficios y cargas y que «crea un sistema complicado de ejecución frente al sencillo del artículo 117 L.S.» que, recuérdese, se refiere a la actuación por polígonos y unidades de actuación.
Sin embargo, la ya histórica Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1981, que, resolvió la apelación contra la Sentencia de Ibi, admitió la legalidad del sistema, amparada en la capacidad normativa del Plan para delimitar el contenido formal de la propiedad, con apoyo en la disociación institucionalizada del derecho clásico del dominio sobre el suelo y el nuevo «ius edificandi» y también en las amplias facultades que atribuye, al Planeamiento el artículo 3 de la Ley, en orden a la fijación de zonas, distribución de cargas e intervención en el ejercicio de las facultades dominicales».
Considera también el Tribunal Supremo que una exégesis de los artículos 97.2 L.S. - objeto de la reparcelación - y 117.3 L.S. - posibilidad de unidades de actuación en suelo urbano cuando no sea posible la determinación de polígonos y concordantes, permite sostener; que todo ámbito espacial que sea susceptible de reparcelación cumple, por sí, las exigencias legales para poder ser una unidad de actuación urbanística en que realizar la equitativa distribución de cargas que exige la cesión obligatoria y gratuita de terrenos. El Tribunal, completa su argumentación citando el artículo 78.3 R.G., para admitir la discontinuidad de las actuaciones. Por último, indica que las T.A.U. son técnicas de actuación sobre la base de una reparcelación libremente convenida, conforme al artículo 124 L.S. y no vulnera el artículo 117 L.S., al incluir en estas Unidades los terrenos de cesión.
Otra Sentencia, de 4 de mayo de 1982, que contiene una argumentación similar a la anterior y llega a idénticas conclusiones, revoca la Sentencia de la Audiencia y aprueba las Normas Subsidiarias de Petrel.
Con estas dos importantes Sentencias podría considerarse consagrada esta técnica de gestión en suelo urbano; sin embargo, no parece que, a pesar de tan valioso apoyo, haya tenido una aplicación masiva y generalizada, ni unos efectos llamativos.
2.1.4. Critica de la técnica
En General, la doctrina que se ha ocupado del tema, no muy abundante por otra parte, se ha manifestado esperanzada con respecto a esta técnica de gestión (T. R. FERNANDEZ BASSOLS). Existe alguna postura contraria o, al menos, escéptica 1 (G...
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