Aprobacion por ley de las directrices de ordenacion de canarias

AutorLuis Fajardo Spinola
CargoProfesor Titular de Derecho Administrativo
Introduccion

En la cúspide del sistema de planeamiento canario se encuentra una figura nueva en el ordenamiento jurídico de esta Comunidad, las Directrices de Ordenación. Según la reciente Ley de Ordenación del Territorio de Canarias de 1999 (texto refundido de 8 de mayo de 2000, en adelante TRLOTC), las Directrices constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias, e integran la superior ordenación de los recursos naturales y del territorio para el conjunto del Archipiélago.

La indicada Ley fué modificada en 2001, para introducir importantes cambios en el procedimiento de formación y tramitación de las Directrices, resultanto especialmente significativa e importante la disposición que establece que éstas fueran finalmente aprobadas por Ley del Parlamento, cuando hasta entonces se disponía que lo fueran por Decreto del Gobierno. Al estudio de esta señalada peculiaridad se dedican las líneas que siguen.

1. Regimen juridico

El sistema de planeamiento integra la totalidad de los instrumentos que desarrollan la planificación en Canarias, principal pero no exclusivamente los que ordenan los recursos naturales, el territorio y el urbanismo, y los que sirven a la ejecución de éstos; asimismo, el sistema de planeamiento también incluye cuantas determinaciones de otros planes o programas tengan proyección e influencia sobre el territorio, así como los planes hidrológicos. Toda actividad pública o privada que utilice, transforme o altere el territorio, o se considere susceptible de hacerlo, deberá estar legitimada por la figura de planeamiento procedente, siempre integrada en el sistema de planeamiento (art. 9.1 TRLOTC).

Pues bien, en el vértice de este complejo conjunto normativo se sitúan las Directrices de Ordenación. Estructurado el sistema de planeamiento en base, entre otros, al principio de jerarquía, esta principalísima ubicación supone que el contenido de las Directrices debe ser respetado por el resto de los instrumentos de ordenación. Según el TRLOTC, el de jerarquía es uno de los principios informadores del sistema de planeamiento (art. 4.2.pfo. 9 y art. 9.2.), lo que supone que los instrumentos de inferior rango "deberán ajustarse a las determinaciones" (art. 14.4.) del de superior nivel, y que el contenido de éste "vinculará" (art. 17, pfo. 1) el de aquéllos, al "depender jerárquicamente" (art. 23.5) de él.

Las Directrices de Ordenación Generales contendrán las determinaciones precisas para asegurar el cumplimiento de su objeto, consistente en garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, definir los criterios básicos de ordenación de los recursos naturales, fijar los objetivos y estándares generales de las actividades con relevancia territorial, contribuir a la definición del modelo territorial básico del Archipiélago, asegurar el equilibrio entre sus islas, y facilitar la complementariedad y coordinación de todos los demás instrumentos de ordenación que configuran el sistema de planeamiento (Ref.). También podrán hacerse aprobar Directrices de Ordenación Sectoriales, referidas a uno o varios ámbitos de la actividad social o económica (artículo 15.3 TRLOTC); el proyecto al que nos referimos en este trabajo, que aún permanece en trámite, incluye las Directrices Generales y las sectoriales de Turismo.

Sin duda por este carácter tan principal el art. 16 del TRLOTC establece que las Directrices, que constituyen "el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias" (art. 15.1), tendrán que ser finalmente aprobadas por Ley de su Parlamento.

El procedimiento de formación y aprobación de las Directrices constituye una original combinación de los trámites habituales previos a la aprobación de un instrumento de ordenación con los propios de un Proyecto de Ley.

La iniciativa para la elaboracion de las Directrices corresponde al Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejero competente en materia de ordenación territorial y urbanismo para las de carácter general, y junto con éste también al competente por razón de la materia cuando se trate de Directrices sectoriales. Corresponde al Consejero que hubiere tomado la iniciativa, cuando los trabajos de redacción hubieran alcanzado un grado suficiente de concreción, someter un avance de Directrices a un trámite de información ciudadana y -simultáneamente- al de consulta a las demás Administraciones públicas, preceptivo con carácter general en todos los procesos de planeamiento. La Consejería elaboradora del avance, previo estudio de las alegaciones y propuestas, propondrá al Gobierno un texto de Directrices para su consideración y aprobación inicial si procede. Sometidas de nuevo a informacion pública y consulta, y como resultado de este proceso participativo, se redactará un texto final provisional, que previo informe de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, el Gobierno remitirá al Parlamento para su debate conforme al procedimiento establecido para los programas del Gobierno por el Reglamento de la Cámara.

A partir de aquí se inicia el trámite parlamentario de las Directrices, que a su vez se integra en dos fases, separadas por una nueva intervención del Gobierno. Efectivamente, en la primera fase el Parlamento debatirá el texto de las Directrices como si se tratara de un programa del Gobierno; es decir, en un procedimiento no legislativo, que podrá concluir no obstante en una resolución conteniendo observaciones sobre el contenido de aquéllas, y dirigidas al Gobierno. Este, una vez recibida en su caso tal resolución parlamentaria, procederá a acomodar el contenido de las Directrices a las observaciones de la Cámara; pero en una operación que no debe entenderse de integración o modificación literal, "de forma que se asegure la coherencia del conjunto del instrumento de ordenación" (art. 16 TRLOTC). De tal operación resultará el texto del Proyecto de Ley de Directrices, estructurado en un artículo único que contega el acuerdo de aprobación, y en un anexo consistente en el texto íntegro de las Directrices de Ordenación. Remitido de nuevo al Parlamento, pero ya como Proyecto de Ley, comienza la segunda fase, en la cual, y previo el procedimiento legislativo ordinario, podrán ser aprobadas por la Cámara autonómica como Ley.

2. Explicacion de esta regulacion

El legislador canario ha querido otorgar a norma tan principal el rango de Ley. No era indispensable hacerlo (Ref.), y de hecho en la regulación anterior a 2001 se establecía, como hemos visto, que fueran aprobadas por Decreto. No obstante, en atención a la extraordinaria importancia política de su contenido, regulador del modelo territorial de Canarias, quiso otorgársele la suprema solemnidad de la Ley. Pero se decidió dotarlas del rango de Ley, sobre todo, en atención a la necesidad de garantizar su jerarquía sobre el resto de los instrumentos de ordenación, especialmente sobre aquellos que como los Planes Insulares de Ordenación se aprueban por Decreto. Había que evitar que las Directrices, aprobadas por un Decreto, pudieran en el futuro ser modificadas o derogadas por el posterior Decreto aprobatorio de un Plan Insular de Ordenación; o que en una interpretación que pusiera en comparación las Directrices y un Plan Insular que las desarrolla y completa, éste prevaleciera por haber sido aprobado por una norma posterior de igual rango.

El Parlamento ha querido asegurar que el conjunto del sistema de planeamiento, todos los instrumentos de ordenación de toda Canarias, respondieran a determinados principios y contenidos, y para ello consideró conveniente dotar a las Directrices del rango legal. Pudo haber optado por incluir tales principios y contenidos en el TRLOTC; pero parece que se consideró preferible reservar éste para los preceptos con mayor vocación de permanencia, incluyendo en las Directrices aquellos otros -también de rango legal- de carácter más circunstanciado y contingente, por expresar opciones políticas del Gobierno de turno (las Directrices son el "instrumento de planeamiento propio del Gobierno"), por ello llamadas a una permanencia en principio temporalmente limitada. De esta manera, la Ley de Ordenación del Territorio y las Directrices se complementan mútuamente, e integran el superior conjunto normativo regulador de los recursos naturales, el territorio y el urbanismo en Canarias. Así, las Directrices no constituyen una aplicación del TRLOTC, no son una Ley aplicativa de otra anterior; deben considerarse, más bien, como el complemento circunstanciado del TRLOTC, una suerte de hijuela de éste, también integrada por preceptos de carácter general, y expresiva de uno de los tantos modelos territoriales posibles: aquél con el que la mayoría parlamentaria actual se identifica. Puesto que todo lo puede la Ley, también las Directrices, como Ley, pueden incluso modificar los preceptos del TRLOTC, y los de cualquier otra Ley vigente; pero lo que el sistema parece pretender es que para modificar la Ley de Ordenación del Territorio, cuando así se considere, no se utilicen las Directrices, sino un proyecto de Ley ad hoc. Por ello resulta aconsejable que la prudencia y buen sentido del legislador no regule en las Directrices cuestiones ya ordenadas por el TRLOTC; sino que incluya en aquéllas preceptos que complementen circunstanciadamente los ya integrados en éste.

3. Supuestos similares

No resulta difícil encontrar en nuestro ordenamiento jurídico supuestos similares de Leyes...

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