La Aprobación definitiva del Planeamiento General.
| Autor | Fernando Garcia Rubio. |
| Cargo | Consejero Técnico. Ayuntamiento de Madrid |
I. CUESTIONES BASICAS
1. AMBITO CONSTITUCIONAL
La aprobación del planeamiento urbanístico es un procedimiento bifásico de carácter complejo en el cual intervienen al menos dos administraciones en lo referente al planeamiento general. Esta circunstancia ha generado una agria polémica político-doctrinal (Ref.) en relación con el órgano competente para la aprobación definitiva del planeamiento general, si bien es cierto que la mayor parte de la doctrina (Ref.) y desde luego toda la legislación otorga en este supuesto unas circunstancias de competencias concurrentes si no compartidas entre diversas administraciones. En la actualidad las administraciones autonómicas, órgano competente para la aprobación definitiva y local, órgano competente para la formulación y aprobación inicial y provisional del planeamiento.
Dentro del ordenamiento jurídico urbanístico que opera en España y teniendo en cuenta las importantes singularidades que tras la autonomización (Ref.) del Derecho Urbanístico operado por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, se han creado en las Comunidades Autónomas, nos encontramos con un fenómeno repetitivo y ya casi tradicional del conflicto que es el referido a la facultad, ámbito y limites de la aprobación definitiva de los planeamientos urbanísticos que dado el carácter de norma jurídica reglamentaria de éstos implica la capacidad para restablecer la configuración final de dicha norma con sus consecuencias de innovación en la pirámide normativa, generalidad y coercibilidad de ésta obviamente sin perjuicio de la posible impugnación en los términos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998 (Ref.).
Esta facultad ha sido hasta ahora (y previsiblemente en el futuro) el detonante de una enorme conflictividad interadministrativa y una discusión política-doctrinal como ya señalábamos sobre el fondo de las competencias en la materia de urbanismo.
En efecto, la Constitución Española de 1978 posibilitaba en su artículo 148 1.3.ª la asunción por parte de las Comunidades Autónomas de competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, las cuales han sido expresamente asumidas en la práctica y con carácter exclusivo por parte de todas y cada una de las Comunidades a través de los correspondientes Estatutos de Autonomía.
Igualmente los municipios como entidades territoriales básicas del Estado y tal y como se reconoce en los artículos 137 y 140 de la Carta Magna y en la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local han ejercido con carácter tradicional y más modernamente en base al artículo 25.2 b) de la citada Ley competencias en materia de planeamiento, gestión y disciplina urbanística aunque si bien es cierto la norma legal utiliza el término «ordenación» implica el planeamiento y sobre todo el planeamiento general que es el que aquí nos afecta.
El modelo estatal supletorio conforme lo dispuesto por el artículo 149.3 de la Constitución en la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional en la ya anteriormente citada sentencia de 20 de marzo de 1997 establece un procedimiento de aprobación del planeamiento fundamentalmente bifásico en cuanto al diseño de un sistema de intervención previo los municipios y posterior del Estado (obviamente sustituido tras el proceso de transferencia por las Comunidades Autónomas).
Esta legislación estatal lógicamente desconoce la existencia del modelo de autonomía municipal reconocido por la Constitución Española de 1978 y expresamente consagrado por el Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional de 20 de enero de 1981 y siguientes). Así el artículo 41 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobada por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, dispone que el órgano competente para otorgar la aprobación definitiva ha de examinar el proyecto del plan «en todos sus aspectos», con lo que al menos se puede producir una confrontación de decisiones sobre el modelo de planeamiento a establecer en un municipio entre la entidad local que lo propone y la autonómica que lo aprueba o no, pudiendo incluso variar las determinaciones remitidas por la originaria. Esta conflictividad Municipios-Comunidades Autónomas ha sido continua y reiterada en este ámbito desde la institución de las citadas Comunidades Autónomas por muy diversas razones de entre las que cabe destacara nuestro juicio las siguientes:
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Una herencia de control administrativo conforme a la legislación urbanística del franquismo que fue asumida por las Comunidades Autónomas en formas, mentalidades y funcionarios, ya que a través de las transferencias se trasladará a las mismas personas que desde las comisiones provinciales del régimen anterior venían imponiendo criterios contrarios a los municipales.
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La existencia de una disparidad del color político entre los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas en cuanto a sus resultados electorales (Ref.) y por tanto diversas formas de abordar la planificación urbanística.
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La existencia de una «bis-expansiva» de las Comunidades Autónomas en su autoafirmación como entidades administrativas asumiendo competencias y aspectos que en otras circunstancias no serían objeto de supervisión y estudio por parte de éstas.
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Un claro marco de inseguridad jurídica relativa al concepto y ámbito de la ordenación del territorio, competencia lógicamente autonómica por su naturaleza supramunicipal y la falta de aprobación de directrices o normas de ordenación territorial por parte de las diversas Comunidades Autónomas (con honrosas y lentas excepciones), lo cual habilita a una interpretación discrecional (Ref.) de lo supramunicipal por parte del órgano autónomico competente.
2. MODELOS GENERALES
No obstante lo anteriormente señalado no debemos olvidar que esa actuación autonómica no es en ningún caso ilegal puesto que, y siempre conforme a la legislación supletoria Estatal vigente, esto es, el texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto legislativo 1346/1976, de 9 de abril, legislación actualmente aplicable en ausencia de disposiciones autonómicas, nos encontraríamos ante una obligación de examinar en todos sus aspectos tal y como señala el artículo 41 de dicha norma los planes remitidos desde el organismo y administraciones municipales hacia el órgano autonómico competente para aprobación definitiva. Es la aplicación de dicha disposición legal del texto refundido del 76 la que ha generado una corriente jurisprudencial (Ref.) que hasta al menos el año 1990 fue unívoca, en la cual se establece una capacidad del órgano autonómico para modificar a su antojo, incluso casi con carácter discrecional las disposiciones establecidas por el órgano municipal en el planeamiento general que se pretende aprobar con carácter definitivo.
No obstante, dicha corriente jurisprudencial está sufriendo una profunda transformación por la vía concreta de los hechos, puesto que las limitaciones al ejecutivo autonómico en base a los diversos principios plasmados en el pacto local que garantizan la autonomía local, por ejemplo, el recurso de inconstitucionalidad por lesión de la autonomía local introducido en el año 1999 o por la simple variación de la jurisprudencia a través de una nueva interpretación del principio del artículo 41 del texto refundido del 76 se han ido introduciendo, lo cual ha inducido a diversos legisladores a establecer novedades procedimentales a la hora de la aprobación definitiva.
Estas novedades se sustancian en dos grandes modelos:
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Por un lado los que atribuyen la competencia definitiva para la aprobación a la entidad local con o sin informe vinculante previo de la Comunidad Autónoma, como son el caso gallego y canario fundamentalmente.
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Aquellos que mantienen sustancialmente el modelo de la legislación estatal supletoria en el cual con mayor o menor grado de autonomía atribuyen a la Comunidad Autónoma la competencia para la aprobación definitiva.
Dentro de esa progresiva evolución hacia una mayor importancia y protagonismo de los municipios a la hora de la configuración de la programación definitiva del planeamiento debemos señalar como hito singular la aportación doctrinal y específicamente para el caso de D. Javier Delgado Barrio actual Presidente del Tribunal Supremo, que en el año 1993 aportó una original y novedosa aproximación al problema del control del planeamiento urbanístico con un estudio exhaustivo de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Ref.). Esta línea doctrinal y procedimental han sido en su mayor parte asumida por los nuevos legisladores autonómicos destacando, por ejemplo, la Ley 9/1995, de 28 de marzo, sobre medidas de política territorial suelo y urbanismo para la Comunidad de Madrid que establece un límite taxativo a las facultades del organismo autonómico a la hora de la aprobación circunstancial o no del planeamiento urbanístico general tramitado por los municipios.
Otra novedad dentro de esta tradicional conflictividad entre Comunidades Autónomas y entidades locales a la hora de la configuración de la aprobación definitiva del planeamiento general es la introducción por legislaciones como la de Castilla-La Mancha de la concertación interadministrativa (Ref.) a través de procedimientos obligatorios de cooperación a la hora de establecer una aprobación definitiva que si bien reservan el carácter final y la decisión a la Comunidad Autónoma establecen un periodo obligatorio de consultas entre las administraciones afectadas a la hora de la adopción de una postura común.
Así por ejemplo la Ley de Castilla-La Mancha del año 98 establece un periodo obligatorio de consultas antes de la aprobación definitiva y la Ley madrileña ya citada del año 95 establece la creación de un órgano específico de concertación administrativa para resolver los conflictos entre la Comunidad Autónoma y los municipios específicamente referidos, por ejemplo, a la...
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