La incidencia del Fondo de Apoyo y el PECI en las políticas autonómicas de integración de inmigrantes

Autor:Antidio Martínez de Lizarrondo Artola
Cargo:Sociólogo de la Oficina de Atención a la Inmigración del Gobierno de Navarra. Profesor asociado de la Universidad Pública de Navarra.
Páginas:31-45
RESUMEN

La articulación del Fondo de Apoyo a la Acogida e Integración de Inmigrantes y Refuerzo Educativo (FAAIIRE) como herramienta financiera y del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (PECI) como instrumento político suponen la plasmación por el Estado de un modelo en materia de integración de inmigrantes que pretende dar cohesión a la intervención autonómica. A través del FAAIIRE, cuyos 12 ejes coinciden con las áreas del PECI, la administración central trata de incidir en las políticas autonómicas y favorecer la integración con cierto carácter homogeneizador para todo el territorio. En los ejes del Fondo se enmarcan las actuaciones incluidas en los Planes de Acción, que son desarrollados por las autonomías adaptando los recursos a su entorno. El análisis de los Planes de Acción que Navarra y Castilla-La Mancha han puesto en marcha indica que, aun poseyendo diferentes características, esta inyección económica supone un positivo punto de inflexión y muestra rasgos comunes extensibles a la mayoría de comunidades (como apuntalar medidas desarrolladas previamente, cubrir ciertas áreas deficitarias o articular una acción transversal en las comunidades que no disponen de un plan propio de integración). Sin embargo, en estos momentos se plantea una cuestión: ¿qué pasaría si los Planes de Acción no prosiguieran porque el Estado dejara de aportar esos fondos?

 
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1. La estructuración de una política de integración de inmigrantes

En España existe una doble estructuración de su modelo migratorio, ya que el control de la inmigración se encuentra en manos del Estado mientras que las autonomías poseen la titularidad en la mayoría de las competencias que afectan a la integración. Por ejemplo, las políticas activas de empleo, de vivienda, salud, educación y servicios sociales están gestionadas por las Comunidades Autónomas, cuyo ejercicio se comparte a veces con los entes locales (Roig, 2002).

Este sistema implica que las políticas de integración pueden evolucionar de forma diferente en cada territorio, de igual modo a la diversidad de situaciones que aparecen en los mismos. Entre las comunidades hay notables diferencias, tanto por la estructura económica y demográfica, como por la función que cumple cada territorio en el proceso migratorio. Estos espacios presentan contrastes significativos en términos cuantitativos -volumen de inmigrantes- y cualitativos -potencialidades de integración social-, normalmente relacionados con aspectos esenciales de la estructura demográfica, social y económica de cada lugar (Laparra y Martínez de Lizarrondo, 2008).

Las características del mercado de trabajo y el modelo de bienestar se configuran como elementos claves. Éste último es básicamente el mismo en el conjunto de España. Aún así, la diversidad autonómica conlleva reveladoras diferencias en su desarrollo a través de la calidad, de la cobertura de sus prestaciones y en la imbricación del tejido social. Todos estos factores afectan a las personas inmigrantes como nuevos residentes.

El mapa de las migraciones en España conforma distintas áreas de asentamiento, basadas en características socio-estructurales de los espacios de acogida. De esta forma,Page 32autores como Pumares (2003) y Laparra (2008) aventuran ciertas zonas o espacios en donde esta configuración influye en la instalación de inmigrantes: zonas de agricultura intensiva, de recepción de la inmigración ilegal, zonas de alto dinamismo económico, vacíos demográficos, grandes metrópolis o la cornisa cantábrica, presentarían, cada una de ellas, características diferenciales tanto en el funcionamiento del sistema migratorio español, como en cuanto a sus potencialidades de integración social de los inmigrantes.

La construcción por parte de las CCAA y del Estado de una política transversal de integración de inmigrantes se inscribe en un contexto histórico y social que incide en el desarrollo de la misma. Una característica es que las administraciones pusieron en marcha políticas de integración cuando el crecimiento de la población extranjera se hizo palpable en la mayor parte de los territorios. Cataluña fue en este sentido la comunidad más previsora puesto que en 1993 aprobó un plan transversal sobre esta cuestión.

Tras el antecedente en 1994 del Plan para la Integración Social de los Inmigrantes, en 2001 el Gobierno central aprobó para el periodo 2001-2004 el conocido como Programa GRECO. Este plan no dio respuesta a las necesidades de las administraciones locales y autonómicas en esta materia, en gran medida porque su filosofía era la del control y no la integración. Una muestra de su incidencia es que ningún plan autonómico hizo mención a esta estrategia.

Aun partiendo de la base de la diversidad autonómica, la inexistencia de un plan de integración estatal coherente ha sido quizás el germen para la proliferación de todo tipo de planes autonómicos. El Plan para la Integración Social de los Inmigrantes y el Programa GRECO no afrontaban la integración desde una perspectiva global. Ambas estrategias no buscaban realmente la cohesión social ni comportaron, más allá de las buenas palabras, la coordinación entre administraciones, que es clave en esta materia. Por ello este escaso marco ha sido un déficit palpable para las CCAA y quizás ha conllevado una mayor heterogeneidad en los planteamientos y en las prácticas.

Con algunas excepciones, este modelo de funcionamiento de la política migratoria se había mostrado en estos primeros años del siglo XXI poco eficiente a la hora de abordar la diversidad de las situaciones territoriales y poseía contradicciones muy significativas a la hora de enfrentarse a los problemas que genera este sistema (y que aún sigue generando). En cierto sentido, ni las Comunidades Autónomas acababan de construir un modelo de integración claramente definido y adaptado a sus necesidades, ni el Estado era capaz de introducir mecanismos plenamente eficaces de control del flujo migratorio y de la permanencia legal de los inmigrantes.

Quizás como respuesta a estas limitaciones, ambos niveles administrativos han buscado progresivamente una mayor capacidad de incidencia en aquello que inicialmente no les era propio: el gobierno central pretende incidir más en las políticas sociales y participar en la construcción de uno -o varios- modelos de integración social, mientras que los gobiernos regionales aspiran a una mayor capacidad de decisión en la política de control del flujo migratorio (de modo más claro en algunas autonomías).

2. El punto de inflexión en la relación entre administraciones

El cambio de Gobierno en 2004 impulsó una modificación en la intervención del Estado que se tradujo en la puesta en marcha de una estrategia global de integración que incide en que articula de modo más coherente el patchwork que suponen las políticas autonómicas de integración de inmigrantes (Martínez de Lizarrondo, 2009). Esta acción trata de incidir en las políticas sociales de lasPage 33comunidades y favorecer la integración de los inmigrantes con cierto carácter homogeneizador en el conjunto del territorio. Los instrumentos que inciden en esta lógica son el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de Inmigrantes y Refuerzo Educativo o FAAIIRE -la herramienta financiera- y el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración -la herramienta política-.

El FAIIRE supuso en el año 2005 la primera piedra de una acción que vincule al Estado con las políticas de integración autonómicas. Su fin es dotar de financiación específica a las comunidades y los municipios para las actuaciones que desarrollan en esta materia. El marco de cooperación de este Fondo define 12 ejes: acogida, educación, servicios sociales, empleo, vivienda, salud, infancia y juventud, igualdad de trato, participación, mujer, sensibilización y codesarrollo, en donde se enmarcan las actuaciones incluidas en los Planes de Acción a desarrollar por las comunidades.

Los recursos económicos del Fondo se han incrementado hasta los 200 millones de euros en 2009. De esta cantidad, 107,8 millones se destinan a la acogida e integración, 88,2 millones a acciones de refuerzo educativo y 4 millones a la atención a menores no acompañados desplazados desde Canarias. Si pensamos en el coste de los servicios públicos consumidos por inmigrantes la cuantía es reducida, aunque es cierto que deberían financiarse con cargo a las partidas generales sobre toda la población. Ahora bien, esta cuantía tiene un impacto significativo en relación con las actuaciones específicas que venían desarrollándose anteriormente. El FAIIRE ha supuesto un gran aumento de los recursos económicos que reciben las autonomías, en comparación con la suma que recibían del IMSERSO. Así, la suma máxima que recibieron las autonomías a través de los dos convenios para la integración de inmigrantes fue de 7,6 millones de euros en 2004. Especialmente significativos son los casos de Navarra y el País Vasco, que por su régimen foral no recibieron hasta 2005 recursos para este fin.

Esta partida se distribuye entre las comunidades en base a diversos parámetros. Los criterios de reparto son los siguientes: el 60% se destina a acogida e integración y un 40% a refuerzo educativo. Dentro de la primera partida un 10% se distribuye en partes iguales entre todas las comunidades, mientras que las zonas con una mayor presión migratoria -Andalucía, Canarias, Cataluña, Valencia, Madrid y Murcia- se reparten otro 20%. La cantidad restante se asigna de manera ponderada en función del número de extranjeros extracomunitarios empadronados (35%), del número de trabajadores extracomunitarios afiliados a la Seguridad Social, excluido el régimen especial agrario (25%); y el número de trabajadores extracomunitarios de este Régimen Especial (10%). En cuanto a la asignación para Refuerzo Educativo, el reparto tiene en cuenta el número total de menores extracomunitarios escolarizados en enseñanza no universitaria (60%) y el de menores extracomunitarios escolarizados en enseñanza no universitaria procedentes de países no hispanohablantes (40%).

La estrategia de integración desarrollada por el Estado se reforzó en 2007 desde el punto de vista político con el PECI, cuyas áreas coinciden con los ejes del Fondo. El PECI tuvo un plural proceso de elaboración y se articula a través de los principios de igualdad, ciudadanía e interculturalidad, que también se pueden plantear desde la lógica antidiscriminatoria porque enfatizan la creación de una sociedad cohesionada (Cachón, 2008). Por ello el PECI se dirige tanto a la población autóctona como a la alóctona, ya que pretende «potenciar la cohesión social a través del fomento de políticas públicas basadas en la igualdad de derechos y deberes, la igualdad de oportunidades, el desarrollo de un sentimiento de pertenencia de la población inmigrada a la sociedad española y el respeto a la diversidad» (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2007: 7). En definitiva, es la primera vez que, mediante un modelo que pretende dar cohesión a la intervención autonómica,

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TABLA 1. APORTACIÓN DEL ESTADO A LOS CONVENIOS EXISTENTES CON CCAA (2004) Y AL FONDO DE APOYO A LA ACOGIDA Y LA INTEGRACIÓN DE INMIGRANTES (2005, 2007 Y 2009) MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN

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Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración.

hay una implicación del Estado en las políticas de integración. Con ello se ofrece un marco de actuación para que cada comunidad, con sus propias características, adapte de manera diversa luego los recursos a su entorno. En este punto hay un rasgo esencial: el Estado aporta esta financiación que se complementa en parte por cada Comunidad Autónoma, pero son las CCAA quienes deciden en qué políticas sociales invierten estos recursos económicos. De acuerdo a sus necesidades cada Autonomía reparte el dinero bajo sus propios criterios.

En nuestra opinión, el modo y la forma de reparto del Fondo y la articulación del PECI mejoran los instrumentos que existían hastaPage 35hace poco en materia de integración. Esta herramienta puede servir para mejorar la articulación de un sistema estructurado más eficiente y efectivo. En la medida en que el Estado reparte recursos, parece lógico que haya un seguimiento más estricto de en qué se gastan, lo que quizás permita un mayor y mejor control sobre la inversión acometida. Aun así, no está claro si el Fondo ha servido para aumentar esa capacidad de intervención o si más bien se ha utilizado hasta ahora para ordenar actuaciones preexistentes bajo un único paraguas y para aliviar las necesidades económicas de la Comunidad Autónoma y de los ayuntamientos, financiando actuaciones que ya se venían desarrollando.

A continuación comprobaremos estas dinámicas a través de los ejemplos que nos proporcionan Navarra y Castilla-La Mancha. Ambos territorios poseen características diferentes y en ellos la incidencia de la inmigración ha tenido ritmos distintos. Sin embargo, aunque las políticas de integración han obedecido en principio a rasgos de cada comunidad, podemos observar que el modelo propuesto por el Estado ha influido en cierta homogeneización a la hora de aplicar las acciones tanto en Navarra como en Castilla- La Mancha, así como en la estructuración actual de las medidas en esta materia.

2.1. La acción política para la integración de la población inmigrante en Navarra y en Castilla-La Mancha

Ambas regiones comenzaron situando a la inmigración, dentro del organigrama de la Administración autonómica, en el ámbito de los Servicios Sociales. Las políticas impulsadas han tenido por ello un notable peso de esta área, que se han modificado en parte tras la reorganización administrativa de la inmigración en ambas regiones.

En Navarra el Negociado de Atención a la Población Inmigrante y de Minorías Étnicas del Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud tuvo un gran peso en la coordinación y el seguimiento del Plan para la integración social de la población inmigrante en Navarra (PISPIN). Esta organización administrativa se mantuvo hasta diciembre de 2006, cuando se creó la Oficina de Atención a la Inmigración, que se ubica en el Departamento de Relaciones Institucionales y Portavoz del Gobierno.

Este documento transversal ha regido las líneas directrices en esta cuestión hasta la actualidad. La evaluación del PISPIN (Laparra et al., 2009: 10) muestra la relativa contradicción en la que se ha desarrollado, dado que «establecía un listado pormenorizado de actuaciones, pero en la mayoría de los casos sin una cuantificación prevista ni en cuanto a su incidencia en la población, ni en cuanto a su implicación presupuestaria en términos de gasto, y en concreto de gasto para el Gobierno de Navarra, como administración responsable de la ejecución del Plan». Esto conlleva que parte de los avances suscitados no se deban únicamente a la aplicación de las medidas del PISPIN. Hay toda una serie de factores externos que explican en cierta medida algunos cambios. Además de las actuaciones coincidentes realizadas desde distintos ámbitos de la Administración Foral -que son similares a las previstas, pero que han sido desarrolladas sin una coordinación previa-, la aplicación desde 2005 del FAAIIRE en Navarra supuso un impulso muy relevante a la propia estrategia autonómica.

En el epígrafe «Una política social de inmigración para Navarra» (Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud, 2002:72) se abordaban los tres ámbitos básicos que debía desarrollar esta estrategia. Estos argumentos también han sido los ejes sobre los que ha pivotado el Plan de Acción para la Acogida y la Integración de Inmigrantes en Navarra (PAAIIN), que es la aplicación del FAAIIRE en Navarra. Estos ámbitos eran: a) el proceso de acogida y adaptación, con un abordaje multidisciplinar y plural de laPage 36actuación; b) la incorporación a los sistemas de protección social, donde se enfatiza la normalización y la no asistencialización; y c) la sensibilización social, cuyo fundamento es que debe existir un conocimiento directo de las condiciones de la población inmigrante más que campañas aisladas para la concienciación.

Por su parte, Castilla-La Mancha no dispone de un plan específico y transversal en materia de integración de inmigrantes. Ahora bien, a través de planes sectoriales o políticas propias de las consejerías se han implementado en los últimos años diversas acciones y líneas de actuación en esta materia. En nuestra opinión, esta comunidad tiene actualmente una especie de «plan en la sombra» mediante las acciones emanadas de planes ya caducos, pero que se siguen desarrollando, y de otros planes en vigor.

Estos cuatro planes son: el Plan Regional de Integración Social (PRIS) de la Consejería de Bienestar Social, el Plan Regional para la Integración Laboral de Inmigrantes (PRILI) de la Consejería de Trabajo y Empleo, el Modelo de Educación Intercultural y Cohesión Social de Castilla-La Mancha de la Consejería de Educación y Ciencia, y sobre todo, el Plan de Acción para la Acogida, la Integración y el Refuerzo Educativo de Inmigrantes de Castilla-La Mancha (PAAIIRE). La circunstancia especial de este último Plan es que con sus fondos se sufragan acciones que encajan en los tres planes anteriores.

Hasta 2004 la Consejería de Bienestar Social de Castilla-La Mancha incluía para el tratamiento de las políticas de integración a las personas inmigrantes como posibles excluidas sociales. Este criterio se siguió al entender que podían encontrarse en situación de vulnerabilidad, sobre todo si no tenían su situación legalizada. En ese año el Decreto 92/2004 supuso que la gestión de las competencias en inmigración pasara a la Consejería de Trabajo y Empleo. A raíz de ello esta Consejería elaboró el Plan Regional para la Integración Laboral de Inmigrantes 2005-2007. Este documento no era transversal y se ocupaba sólo de aquellos aspectos directamente relacionados con la inserción en el mercado laboral y la formación. Su aplicación coincidió con la aparición del FAAIIRE y por ello la financiación proveniente del Estado ha tenido una incidencia clave en la ejecución de múltiples medidas previstas en el PRILI.

2.2. Los Planes de Acción para la Acogida y la Integración de Inmigrantes en Navarra (PAAIIN) y en Castilla-La Mancha (PAAIIRE-CLM)

Los Planes de Acción para la Acogida, la Integración y el Refuerzo Educativo de Inmigrantes han supuesto probablemente el punto de inflexión en esta materia en estas dos regiones, al igual que otros planes semejantes han significado un impulso similar en otras comunidades. Cabe reseñar que en Navarra y en País Vasco no se incluye por su especial régimen foral el eje del Refuerzo Educativo.

En Castilla-La Mancha su aparición ha sido, sin duda, el mejor apoyo y refuerzo para una política transversal en esta materia e incluso, salvando las distancias, se ha convertido por su relevancia en la práctica en el Plan de integración de inmigrantes de la Junta de Comunidades. Más aún, en el caso de Navarra también ha supuesto un notabilísimo refuerzo del Plan para la Integración Social de la Población Inmigrante e incluso en determinados espacios se ha convertido por su relevancia en el propio Plan.

El primer paso fue la suscripción en 2005 de un Convenio de colaboración entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y cada comunidad para el desarrollo de actuaciones de acogida e integración de personas inmigrantes dentro del Marco de Cooperación para la Gestión del Fondo de Apoyo a la

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Acogida y la Integración de Inmigrantes. Posteriormente, cada año se firma una prórroga del convenio. Por ello las actuaciones a desarrollar por cada comunidad en el marco de estas prórrogas se recogen anualmente en un Plan de Acción para la Acogida y la Integración de Inmigrantes (en adelante, PAAIIN para Navarra y PAAIIRE-CLM para Castilla-La Mancha), que sigue un procedimiento similar para su elaboración y estructuración por ejes. Este Plan fue aprobado de común acuerdo por la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración y por estas dos comunidades, al igual que ha pasado en el resto de comunidades autónomas. En ambos casos, cada Plan se desarrolla en medidas y actuaciones concretas indicando el organismo en quien recae la responsabilidad de su ejecución.

Anualmente cada autonomía debe presentar una Memoria técnica sobre la gestión del FAAIRE en su territorio. Esto conlleva una mejora en la coordinación de las políticas de integración, aunque también parece que algunas comunidades conciben la participación del Estado únicamente como la de un ente suministrador de recursos económicos y no desean ninguna intromisión en la estructuración de su política. Un ejemplo es la reciente reticencia de algunas comunidades a entregar una planificación de sus actividades que justifique los ingresos económicos provenientes del FAAIRE. Estas reticencias quizás tienen que ver con el sistema de funcionamiento de este Fondo, que implica un control central de las lógicas de acción y prioridades de las políticas de integración de las CCAA. Sin embargo, parece más presumible entenderlo en términos de confrontación política, ya que el Estado no se inmiscuye en qué proyectos se han invertido los recursos, sino que trata de comprobar simplemente que ha habido un gasto.

En Navarra, la elaboración de cada PAAIIN recayó en el periodo 2005-2007 en el Instituto Navarro de Bienestar Social. En 2008 fue la Oficina de Atención a la Inmigración quien asumió la elaboración y gestión del PAAIIN. A la hora de redactar el primer PAAIIN se tuvieron en cuenta las acciones que el Instituto Navarro de Bienestar Social y el Servicio Navarro de Empleo desarrollaban en materia de integración de inmigrantes, todas ejecutadas por entidades sociales. El Plan se estructuró en 2005 en ocho Ejes: Acogida, Empleo, Vivienda, Servicios Sociales, Mujer, Participación y Sensibilización, a los que se sumaron en 2006 los de Salud, Infancia y Juventud e Igualdad de Trato. Por su parte, en Castilla-La Mancha el PAAIIRE también comenzó con algunos de estos Ejes y en 2007 integró a todos los citados, más Educación.

Un aspecto a remarcar es que la distribución del PAAIIN y del PAAIIRE se realiza sobre todo en base a convocatorias de subvención dirigidas a entidades locales y a entidades sin ánimo de lucro. Por ello, la incidencia de ambos Planes de Acción en las acciones que desarrollan los municipios supone un clarísimo punto de inflexión. Muy significativo es el rol de los municipios que se han implicado gestionando y ejecutando proyectos y, además, han aportado en torno a un 5-10% de cada subvención recibida. Cada año el clausulado del Convenio firmado exige la derivación de un porcentaje de la aportación económica del Ministerio de Trabajo e Inmigración a las entidades locales con mayor presión migratoria: en Navarra en 2005 fue el 52%, en 2006 el 90% y en 2007 el 70%. Además, debemos precisar que las herramientas metodológicas para la coordinación y el control han mejorado, así como la ejecución de las medidas y en la actualidad hay una buena adecuación entre las subvenciones otorgadas y las inversiones finalmente ejecutadas (en Navarra fue el 96% en 2006 y el 98,8% en 2007).

En la Tabla 2 se exhibe la distribución y el porcentaje por Ejes de la aportación que realizaron el Estado y la Junta al PAAIIRE en 2007. Hemos de precisar que hubiera sido de gran utilidad exponer la comparación con los

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TABLA 2. DISTRIBUCIÓN Y PORCENTAJE POR EJES DE LA APORTACIÓN DEL MTAS Y DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA AL PAAIIRE DE CASTILLA-LA MANCHA. AÑO 2007 MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN

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Fuente: Elaboración propia a partir de Dirección de Trabajo e Inmigración (2008).

años 2005 y 2006, pero las memorias técnicas de estos años no contienen datos económicos. Como se observa el montante ejecutado por el área de Educación aglutina a casi el 60% de todo el PAAIIRE. Quién gestiona este Plan se comprueba viendo los Ejes con mayor gasto, por este orden: Educación, Empleo y Acogida- Servicios Sociales. De este modo, la Consejería de Trabajo y Empleo es quien se encarga de la distribución de los recursos a través de las acciones que gestionan tres consejerías: la propia de Trabajo y Empleo, la Consejería de Educación y Ciencia, y la Consejería de Salud y Bienestar Social.

Al indicar que el Plan de Acción de Navarra se ha convertido en el propio Plan para la Integración Social de la Población Inmigrante nos referimos especialmente a la posición que ha desempeñado en el desarrollo del área clave del PISPIN: la de «Acogida, promoción comunitaria, sensibilización social y atención de los servicios sociales». Ésta ha sido el área en donde la intervención del PAAIIN ha tenido un mayor peso cualitativo y cuantitativo. Esto tiene su lógica, entre otras razones, porque los ejes de Acogida y Servicios Sociales que han sido la prioridad de la inversión del Plan de Acción están directamente relacionados con la metodología de intervención de Servicios Sociales y éstos han sido los responsables municipales de llevar adelante los programas.

A través de esta financiación extraordinaria el Gobierno de Navarra ha subvencionado proyectos que hasta 2005 lo hacía con sus fon-

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TABLA 3 PORCENTAJE POR EJES DEL GASTO EJECUTADO DEL PAAIIN. PERIODO 2005-2007 MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN

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Fuente: Dirección General de Asuntos Sociales y Cooperación al Desarrollo (2008).

dos y, sobre todo, ha servido para desarrollar acciones de nuevo cuño que han complementado las líneas de intervención del PISPIN.

Aunque algunos ejes del PAAIIN son transversales, en la práctica la mayoría de acciones ejecutadas en ejes como Infancia y Juventud, Igualdad de trato y Mujer tienen que ver con cuestiones que se planteaban en el área de «Acogida, promoción comunitaria, sensibilización social y atención de los servicios sociales», que era una de las cinco en las que se dividía el PISPIN. Por lo tanto, de los diez ejes del PAAIIN, siete -Acogida, Servicios Sociales, Participación y Sensibilización, además de los tres mencionados- han ayudado con sus recursos al impulso de acciones que encajan en la filosofía que promovía esta área. Esto ha supuesto que los fondos ejecutados por el PAAIIN en esta área representen el 63,6%, el 90,4% y el 87,6% sobre el total de este Plan en 2005, 2006 y 2007, respectivamente.

2.3. Las acciones más destacada en el desarrollo de los Planes de Acción de Navarra y de Castilla-La Mancha

La implementación de los Planes de Acción ha tenido un efecto multiplicador para las estrategias de intervención desarrolladas por los entes locales, especialmente en los municipios.

Según la Dirección de Trabajo e Inmigración (2008), en 2007 el PAAIIRE-CLM dio cobertura al 70% de la población inmigrante e incidió en aquellas localidades castellanomanchegas donde la necesidad de recursos y acciones eran más acuciantes. Asimismo, en 2007 se alcanzó un total de 109 proyectos liderados por municipios en todas las provincias. En el caso de Navarra, en 2005 hubo 12 entidades locales que recibieron una aportación económica del PAAIIN, mientras que enPage 402006 y 2007 28 entidades locales desarrollaron proyectos en este marco.

En el modo de aplicación del FAAIIRE en estas comunidades se observa una diversificación en la distribución económica por Ejes y líneas de actuación de 2005 a 2007, que es el último año con datos disponibles en ambos casos. Aun así, como se ha indicado, dos ámbitos destacan como destinatarios de estos recursos: la Consejería de Educación y Ciencia (junto con la de Trabajo y Empleo) en Castilla-La Mancha y el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte en Navarra.

En el primer caso, es relevante que la Consejería de Educación y Ciencia entienda que para lograr la integración plena carecen de sentido las acciones dirigidas sólo para inmigrantes, ya que se rompería el sentido de inmersión de los mismos en la sociedad de acogida y se constituirían guetos diferenciados. Por ello, pese a que el Fondo de Apoyo estatal es en principio una inversión específica para acciones destinadas a inmigrantes, el énfasis que Castilla-La Mancha realiza en la educación como un ámbito normalizado conlleva que en sus acciones «no sólo han participado personas de origen inmigrante, sino que las instituciones implicadas también han desarrollado actividades dirigidas a colectivos interculturales, con el fin de favorecer la interrelación y la acogida» (Dirección de Trabajo e Inmigración, 2008: 8).

Esto no es óbice para que la Consejería de Educación y Ciencia vea necesario continuar con las estrategias emprendidas y valore que hay que tratar nuevas necesidades. Así, el PAAIIRE ha fomentado la ejecución de muy diversas actuaciones en esta área (recordemos que con una inversión anual que supera los siete millones de euros): Inmersión lingüística del alumnado que desconoce el castellano; Actividades Extracurriculares; Ayudas para la Educación de Personas Adultas; Programa de gratuidad de materiales curriculares, por el que se dan libros de texto gratuitos a todo el alumnado escolarizado en enseñanzas obligatorias; Becas para la Prestación del Servicio de Comedores Escolares en colaboración con ayuntamientos y para el Servicio de Comedor en Colegios Públicos de Educación Infantil y Primaria; Proyectos de Educación Compensatoria (son clases de apoyo y refuerzo educativo para inmigrantes con dos o más cursos de desfase entre su nivel curricular y el nivel actual en el aula); Elaboración de materiales didácticos y publicaciones en diferentes idiomas; etcétera.

Del mismo modo que en Castilla-La Mancha, el principio de normalización ha sido una norma básica en Navarra y se ha seguido estrictamente por el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte en la distribución del PAAIIN. De esta manera, salvo excepciones, no se ha fomentado la implantación de recursos específicos.

Una de las mayores características de la aplicación del FAAIIRE en Navarra y que no se ha dado en Castilla-La Mancha es que ha permitido contrataciones de personal -sobre todo trabajadores/as sociales- que han ayudado a resolver problemas de saturación que muchos municipios tenían por la demanda. A través del «Refuerzo de los recursos organizativos y humanos de los servicios sociales de atención primaria» se ha llegado a contratar en torno a un 10% más de trabajadores/as sociales en el programa de Acogida. Asimismo, aunque en la práctica gran parte de la atención se destine a inmigrantes y su financiación también sea específica, en la mayoría de entes locales su trabajo se dirigía a priori a toda la población.

La inyección económica del PAAIIN ha sido relevante en la primera acogida porque ha propiciado que la intervención se extienda por toda la geografía navarra. En 2005 los recursos se emplearon sobre todo para subvencionar proyectos que ya estaban en marcha, pero desde ese año se han generado dinámicas muy interesantes en muchos municipios. Fruto de esta labor los fondos prove-Page 41nientes del Estado han servido para poner en marcha nuevas acciones y en municipios donde no existían proyectos para inmigrantes. Más allá de los cursos de idiomas, en varios municipios se han elaborado guías multilingües con información sobre los recursos de cada zona. En otros se estableció una acogida integral a familias en donde se intenta detectar, valorar e intervenir con menores y familias en situación de riesgo social. Asimismo, estos recursos se han aprovechado para facilitar ayudas económicas a inmigrantes en situación de vulnerabilidad mediante becas para transporte, libros, etc.

Del mismo modo, aunque se partía de condiciones positivas en la aplicación de distintas acciones, el alojamiento de inmigrantes en situación de vulnerabilidad ha tenido un gran impulso. Otros programas o líneas de acción cuyo resultado ha sido positivo son la mediación intercultural -que hasta la aparición de estos recursos no se había fomentado por el Gobierno de Navarra- y la agilización de procesos y ayudas específicas para inmigrantes (Cruz Roja, Cáritas y ANAFE-CITE adelantan servicios que en un momento de necesidad para la persona no puede ofrecer la administración).

En este punto hemos de señalar que muchas acciones se han abierto para toda la población, como las ayudas para actividades de ocio y deporte, actividades extraescolares, etcétera. Entendemos que esto es una buena práctica porque fomenta la cohesión e integración social de todas las personas que conviven en un entorno.

Siguiendo con el ámbito de la Acogida y los Servicios Sociales, pero en el caso de Castilla- La Mancha, la estructura específica que aglutina los recursos que se destinan al colectivo inmigrante es la Red Regional de Atención a Inmigrantes. Esta Red es desarrollada sobre todo por entidades sociales, aunque depende de la Consejería de Bienestar Social. Actualmente, los recursos con cobertura regional son los siguientes (Servicio de Integración Social, 2008): Servicio de Atención y Mediación intercultural, Alojamiento especializado -que incluye tres tipos: las Casas de Acogida Temporal para Inmigrantes; los Pisos de atención humanitaria y acogida en la península de personas inmigrantes procedentes de Ceuta, Melilla y Canarias; y la Información y alojamiento a inmigrantes por razones humanitarias-, Acciones de Refuerzo ante situaciones de emergencia social, Intermediación lingüística, Intermediación para el acceso a la vivienda y Prevención del conflicto social.

Paulatinamente la mayoría de estos recursos la administración autonómica los va financiando con cargo al PAAIIRE. De este modo, en 2007 se incluyeron como medidas de este Plan los tres tipos de Alojamiento especializado para inmigrantes, la Intermediación para el acceso a la vivienda, la Prevención del conflicto social y el Programa de Intermediación Lingüística.

Este último Programa es una buena idea, pero que debiera ser extendida, ya que sólo lo poseen los recursos que componen la Red de Atención a Inmigrantes. Se trata de un dispositivo de traducción simultánea a treinta idiomas para facilitar la comunicación entre la población inmigrante y los técnicos de la Red Básica de servicios Sociales, cuando se encuentren con dificultades idiomáticas y culturales. Es un servicio de interpretación en el que gracias a un biauricular conectado a un móvil, dos hablantes se comunican con ayuda de un intérprete de enlace, no presencial, evitando de este modo desplazamientos en una autonomía tan vasta.

Asimismo, la atención y acogida humanitaria a inmigrantes procedentes de Ceuta, Melilla y Canarias es una acción especialmente relevante, pero no solo en Castilla-La Mancha, sino en todas las comunidades. El motivo es que en principio supuso la condición sine qua non para que el Estado suscribiera un convenio con cada comunidad y que ésta pudiera acceder al FAAIIRE. Posterior-Page 42mente el Fondo ha desligado sus recursos de este compromiso, si bien se sigue promoviendo la solidaridad de las distintas comunidades autónomas con la situación de Canarias, tanto en el caso de las personas adultas como en el de los menores extranjeros no acompañados.

Por otra parte, al igual que ocurre en Servicios Sociales y Educación, que el PAAIIRECLM sea gestionado por tres consejerías incide en que el Eje de Empleo haya servido también de fuerte impulso para esta área. De hecho, la mayoría de las líneas desplegadas son medidas calcadas del Plan Regional para la Integración Laboral de Inmigrantes. Esto ha servido para complementar y suplir la intervención de la Junta de Comunidades. Por ejemplo, la línea de «Apoyo a programas de acceso, mejora y mantenimiento del empleo» supuso en 2007 el 88% de todo el Eje de Empleo de este Plan de Acción. En cambio, los programas llevados a cabo en Navarra en el ámbito del Empleo han sido minoritarios.

Respecto a otras áreas, la inversión y el número de acciones desarrolladas bajo el marco del FAAIRE en Vivienda y Salud ha sido anecdótica en ambas comunidades. Las medidas que se han puesto en marcha en ambas áreas se han dirigido a facilitar el acceso de la población inmigrante a los recursos normalizados y se han basado sobre todo en promover y extender la información mediante guías específicas.

La influencia de la normalización incide en que haya aspectos en donde se interviene menos. Justamente en este ámbito ambos Planes de Acción, especialmente en Navarra, han tenido un mayor peso cualitativo y cuantitativo promoviendo determinadas acciones exclusivas para inmigrantes. A través de su aportación se han ejecutado medidas en ejes como Infancia y juventud, Igualdad de trato y Mujer, pero, sobre todo, ha servido para desarrollar acciones de nuevo cuño que complementan las líneas de intervención que la Administración autonómica esbozó en su día.

Respecto al Eje de Sensibilización, los programas desarrollados han tenido un relevante apoyo a través de dos apartados de ambos Planes en donde se enclavan la mayoría de medidas que realizan los entes locales: «Acciones que promuevan una imagen positiva de la inmigración, destaquen sus aportaciones y combatan prejuicios y estereotipos» y «Actuaciones dirigidas a establecer espacios de encuentro entre la población inmigrante y la autóctona, así como actividades de sensibilización dirigidas a ambas poblaciones». No son acciones que conllevan un gran gasto, pero por su incidencia tienen un alto valor cualitativo, ya que llegan directamente a mucha gente. Éstas se han basado sobre todo en actividades de tipo musical o gastronómico, talleres manuales, charlas educativas e información sobre la diversidad, encuentros y jornadas entre sociedad de acogida y alóctona, jornadas contra el racismo, etcétera.

2.4. La coordinación y el seguimiento de los Planes de Acción

El Fondo de Apoyo ha incidido en un trascendente cambio en las dinámicas de coordinación y seguimiento de las políticas de integración de inmigrantes en Navarra y en Castilla-La Mancha. Cada Plan de Acción ya es de por sí un instrumento útil para la consecución de determinados objetivos, pero además sirve desde 2005 para lograr una interacción entre las administraciones estatal, autonómica y local que hasta ahora no se había llegado a alcanzar.

Es relevante como instrumento metodológico que se constituya con cada municipio una Comisión técnica de seguimiento de la subvención otorgada, según se recoge en el acuerdo firmado entre la entidad local y cada Administración autonómica. Posteriormente, los técnicos autonómicos realizan una visita in situ para comprobar la ejecución de cada actuación y se realiza un informe por cada visita. En nuestra opinión, este tipo de segui-Page 43miento (que incluye un relato de la información sobre aspectos de contenido, aspectos administrativos-financieros, un plan de visibilidad de las acciones, la adecuación a cada eje, etcétera) es una herramienta muy válida porque influye claramente en un mayor control del gasto y genera unas interesantes dinámicas de trabajo: los proyectos se supervisan de forma conjunta entre técnicos de ambas administraciones y esto es básico para que haya eficiencia.

En el caso de Castilla-La Mancha cabe indicar que anualmente se efectúan a finales de cada ejercicio unas Jornadas en las que se reúnen representantes de los municipios, servicios sociales, entidades y sindicatos para hablar sobre los proyectos de integración y los aspectos de coordinación. La puesta en marcha del PAAIIRE ha supuesto la celebración de Seminarios sobre integración socio-laboral de inmigrantes que, junto con la supervisión de los proyectos mediante visitas a los municipios, eran señaladas por la Dirección de Trabajo e Inmigración (2008) como las dos actuaciones más destacables y novedosas que este Plan de Acción articuló en 2007.

Laparra et al. (2009) señala que en Navarra, por ejemplo, la mayoría de profesionales incide en la necesidad de poner en común sus experiencias, ya que no hay un conocimiento de prácticas que se realizan en otros municipios y que pudieran ser extensibles. Esta ha sido una demanda unánime que mejoraría la eficiencia y eficacia de las acciones que se ponen en marcha a nivel local, que en realidad son la mayoría de las actuaciones.

Por otra parte debemos señalar un déficit metodológico del FAAIRE que repercute en los Planes de Acción porque distorsiona los efectos positivos de acciones a las que no se les da continuidad. Cada año este Fondo reparte a las CCAA el dinero que se acuerda mediante la prórroga del convenio, pero para cuando los entes locales lo reciben, suelen pasar varios meses. Como las acciones se justifican hasta el 31 de diciembre, esto significa que muchos entes locales y entidades sociales que no disponen de los recursos económicos suficientes no pueden garantizar la continuidad para el año siguiente de la acción subvencionada -entre otras razones porque no se asegura que vaya a seguir subvencionándose- y por ello hay un periodo en el que habitualmente las entidades locales dejan de prestar esos servicios.

Por ello es necesario que se ideen estrategias que ayuden a solventar ese vacío que ocurre cada inicio de año, cuando se está a la espera de que el Estado traspase primero el dinero y luego la Administración autonómica haga lo propio a las entidades locales. Esto también tiene un efecto perverso, porque el presupuesto se otorga para todo el año y, si no se gasta en el primer semestre, ello conlleva que en el segundo semestre y, más concretamente, el último trimestre del año, haya una proliferación de acciones con vistas a justificar el dinero recibido.

3. Conclusiones

La articulación del FAAIIRE como herramienta financiera y del PECI como instrumento político representa la plasmación por el Estado de un modelo en materia de integración de inmigrantes que pretende incidir en las políticas autonómicas y favorecer la integración con cierto carácter homogeneizador para todo el territorio. El análisis de los Planes de Acción de Navarra y Castilla-La Mancha indica que, aun poseyendo diferentes características, supone un punto de inflexión en ambas regiones. Su análisis muestra rasgos comunes que pueden ser extensibles a la mayoría de comunidades.

Cachón (2008: 232) señalaba que en la colaboración entre las administraciones sería interesante «favorecer las réplicas del PECI sobre los futuros planes de las Comunidades Autónomas (y de los ayuntamientos)» y además «los convenios de gestión del Fondo de

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Apoyo deberían ser un instrumento no burocrático de co-diseño de políticas». Como hemos comprobado esta estrategia está teniendo una incidencia alta en la estructuración de las acciones autonómicas y locales, con una co-financiación efectiva por parte de las administraciones en la mayoría del territorio del país.

Por ejemplo, en Navarra ha servido para apuntalar las medidas propuestas en su plan autonómico y cubrir ciertas áreas deficitarias. Actualmente no hay intención de promover un nuevo plan autonómico y de hecho, según indica la Oficina de Atención a la Inmigración en su web «la principal herramienta para mejorar la calidad de vida de los inmigrantes en la Comunidad Foral es el PAAIIN». Del mismo modo, en Castilla-La Mancha su Plan de Acción ha supuesto una especie de «plan transversal en la sombra» que coadyuva en la articulación de una acción global que sea duradera. En general, se pueden extraer cinco conclusiones sobre la ejecución de estos Planes de Acción:

  1. la aportación proveniente del Estado es su principal sostén;

  2. el aumento de municipios que han recibido apoyo implica que en casi toda la geografía autonómica haya algún dispositivo de atención a la población inmigrante;

  3. se posibilita que entes locales con pocos recursos económicos inicien actividades para la integración de la población inmigrante;

  4. se produce una coordinación interinstitucional en un tema en el que es fundamental la intervención de todas las administraciones;

  5. a menudo se utilizan estos recursos para aliviar las necesidades económicas de comunidades y ayuntamientos, financiando actuaciones que ya se venían desarrollando o paliando espacios que se hallaban bajo una infraintervención.

Su filosofía incide en que la mayor parte de sus acciones se desarrollen en los barrios, pueblos y ciudades, que es donde vivimos y nos interrelacionamos, donde se cultivan las condiciones que facilitan o dificultan la integración. Más allá del Eje de Sensibilización que prevén los Planes de Acción, la ejecución de todo tipo de acciones en el ámbito local es la mejor medicina contra la intolerancia y la discriminación, y a su vez genera un impulso en las políticas de los municipios en materia de cohesión social.

En definitiva, el FAAIRE ha supuesto un punto de inflexión. Sin embargo, su implantación plantea una cuestión a las CCAA y a las entidades locales: ¿qué pasaría si los Planes de Acción no prosiguieran porque el Estado dejara de aportar esos fondos? Parece necesario realizar una reflexión sobre este particular y, quizás, desligar estos recursos de las estrategias que muchas comunidades consideran en materia de integración de inmigrantes. Además, en estos momentos, no se puede aventurar que la orientación que marca el PECI continúe en la misma línea a medio plazo. No debemos obviar que el impacto de la crisis puede reconfigurar este modelo migratorio, incluso antes de haberse llegado a perfilar como un modelo de integración algo más coherente.

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