El apoyo a las energías renovables a través de los certificados verdes

Autor:Mª José Alonso
Páginas:115-142
 
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1. Introducción

Los sistemas de apoyo a las energías renovables basados en certificados verdes están esencialmente basados en el funcionamiento de los mercados, pero establecen correctivos a dicho funcionamiento con la finalidad de fomentar la producción, distribución y consumo de energías renovables2.

Dichos sistemas se instrumentan, dicho en términos simplificados, del modo siguiente: en primer lugar, exigiendo a productores, distribuidores y/o consumidores la producción, distribución o consumo de determinada cantidad o porcen-

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taje de energía procedente de fuentes renovables, de forma que, en caso de que no consigan alcanzar esos mínimos, tendrán la opción de adquirir en el mercado certificados verdes procedentes de quienes poseen un excedente de certificados. Y, en caso de que no lo hagan, se establecen recargos e incluso sanciones.

Así, se incentiva la producción, distribución y/o consumo3, y de una doble manera: originariamente, a través de un mecanismo de fomento basado en el mercado, porque la producción y/o adquisición de un excedente de energía renovable permite la obtención de certificados verdes, y estos son, a su vez, bienes susceptibles de comercialización. De ese modo, se crea un mercado de certificados, en paralelo al mercado de la energía. Y es el propio mercado quien debe determinar el precio de dichos certificados4, de manera que, si hay en un momento dado un déficit de producción y/o consumo de estas energías, el precio del certificado asciende. Y, al subir el precio del certificado, se incentiva, a su vez, la producción de estas energías, porque, de ese modo, se genera un excedente que se puede vender en forma de certificados a un precio elevado. En suma, la retribución no es fija por cantidad de energía producida, sino que es variable en función del precio de mercado del certificado.

En suma, los certificados sirven como mecanismo de regularización del mercado. Como señala la STJUE Alands Vindkraft, de 11 de julio de 2014, estos sistemas pretenden que los sobrecostes que implica la producción de renovables se absorban por el mercado de forma directa; y lo mismo indica la STJUE Essent, de 11 de septiembre de 2014. Se trata de que los sobrecostes que eventualmente deriven de la producción de renovables recaigan sobre el propio sistema, y no sobre los presupuestos públicos; y de que además lo hagan de modo directo, mediante su absorción por el mercado, y no mediante la imposición de precios de compra de la energía verde.

En cualquier caso, el segundo elemento es, en sí, ajeno al mercado, porque, si tenemos un déficit y no lo cubrimos con certificados, entran en juego los mecanismos de intervención administrativa, en forma de recargos obligatorios o,

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eventualmente, de sanciones. Resulta en tal sentido esencial que estos recargos o sanciones se hallen calculados correctamente. Esto significa que debe existir una correlación, en cada momento, entre la cuantía del recargo o sanción y el precio del certificado, a fin de evitar que resulte más rentable pagar el recargo o sanción que producir o adquirir energía verde o abonar el precio del certificado.

Ni la Directiva 2009/28 ni tampoco la propuesta de modificación de 2017 exigen a los Estados miembros que los sistemas de apoyo se basen en los certificados verdes. Tampoco se establece este sistema a escala de la Unión. De hecho, se sigue indicando que, entre otros sistemas de apoyo, se encuentran los basados en certificados verdes.

Ahora bien: la propuesta de modificación de la directiva aborda el replanteamiento de los sistemas de apoyo a las energías renovables, por lo que es conveniente determinar en qué medida ello puede incidir sobre los sistemas basados en certificados verdes. Así, en primer lugar, se establece un objetivo global a nivel de toda la Unión europea (un 27% del consumo total de energía para 2030 en la propuesta de la Comisión Europea del mes de febrero, que se ha elevado al 35% en el informe aprobado por la Comisión de la Energía del Parlamento Europeo el 28 de noviembre de 2017, y que en la fecha en que se escriben estas líneas todavía no ha sido aprobado por el Pleno). Para los Estados miembros, se establece no obstante un margen de flexibilidad del 10% sobre ese objetivo5.

Cuando la actuación de los Estados miembros se revele a medio plazo insuficiente de cara a la consecución de dicho objetivo global, podrá la Unión Europea adoptar medidas adicionales en este punto; en tal sentido, se apela al principio de subsidiariedad6.

Además, la propuesta de la Comisión parte de que los mercados de energías renovables se hallan actualmente más consolidados que en 20097, de modo que no siempre serán necesarias las medidas de apoyo. Los Estados miembros, claro está, siguen siendo quienes deben diseñar sus propios sistemas nacionales, que deben responder al principio de proporcionalidad y necesidad, y favorecer

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una u otra fuente de energía renovable en mayor o menor medida, conforme al artículo 194 TFUE. No obstante, de la lectura del preámbulo de la propuesta de la Comisión se desprende que la misma parte de una cierta preferencia a favor de los sistemas de apoyo basados en mecanismos de mercado, como pueden ser, paradigmáticamente, los certificados verdes. Ello se debe, precisamente, a que en principio estos sistemas resultan menos distorsionantes sobre el funcionamiento del mercado y sobre la competencia8. Así, la propuesta indica que las ayudas a la electricidad renovable deben diseñarse para incorporar dicha electricidad al mercado eléctrico y garantizar que los productores respondan a las señales del mercado.

La propuesta de la Comisión, en todo caso, contiene otras novedades en relación con los sistemas de apoyo a las energías renovables. Fundamentalmente, en lo que aquí nos importa, si la Directiva 28/2009 prevé la posibilidad de que los Estados miembros opten por mecanismos de cooperación -como las transferencias estadísticas, los proyectos conjuntos o los sistemas conjuntos de apoyo-, que les permiten contabilizar en su objetivo nacional la energía verde producida en otro Estado miembro, la propuesta establece ya un deber de los Estados miembros de adoptar progresivamente este tipo de mecanismos de cooperación transfronteriza. Ello tiene una importancia capital en relación con los sistemas basados en certificados verdes, ya que el TJUE, a partir de su sentencia Alands Vindkraft, viene afirmando, en relación con estos sistemas, que un Estado miembro puede no reconocer la energía renovable producida en otro Estado miembro a efectos del cumplimiento de los porcentajes de producción y/o consumo de dichas energías, justamente en la medida en que aquella no le sirve para el cumplimiento de su objetivo nacional, salvo en que tengan implantado un sistema de cooperación transfronteriza. Ahora, al imponerse paulatinamente como obligatorios estos mecanismos de cooperación, cada Estado miembro deberá también, correlativamente, reconocer la energía verde producida en otro Estado miembro con el que haya concertado uno de esos sistemas, a efectos del cumplimiento de los porcentajes de producción o de consumo obligatorios. O, lo que es lo mismo, deberá reconocer certificados verdes por la energía

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ahí producida si su sistema nacional de apoyo es un sistema basado en dichos certificados.

De hecho, si bien es cierto que la propuesta de directiva insiste en que en la actualidad existe un verdadero mercado europeo de la energía, a mi juicio ello resulta exagerado: no existirá un verdadero mercado europeo integrado de la energía hasta que, definitivamente, los sistemas de apoyo a las energías renovables implantados en cada Estado miembro se abran a la energía producida en el resto de los Estados. Una vez se haya llegado a ese punto, subsistirán por supuesto las barreras geográficas, sobre todo, en la electricidad, debido a la configuración física de las redes, pero las barreras jurídicas habrán desaparecido. De hecho, la exposición de motivos termina reconociéndolo así cuando indica que la progresiva apertura de las ayudas públicas a la electricidad renovable es indispensable para hacer frente a la fragmentación del mercado interior y garantizar la negociabilidad transfronteriza; y añade que la adopción exclusivamente de medidas nacionales generaría distorsiones en el mercado interior de la energía, así como su fragmentación.

De la misma manera, en la medida en que la propuesta de la Comisión potencia el autoconsumo y pretende eliminar las barreras existentes en este punto -por ejemplo, previéndose expresamente el autoconsumo colectivo-, la electricidad sobrante de origen renovable que finalmente se vuelque en la red deberá también beneficiarse de las ayudas públicas en la medida en que no resulte suficiente el precio de mercado; y, en este sentido, los sistemas de certificados verdes pueden servir precisamente para complementar dicho precio de mercado9. Asimismo, en los considerandos se indica que el pequeño tamaño de las comunidades locales de energías renovables puede constituir un obstáculo a la posibilidad de competir frente a quienes cuentan con proyectos de más envergadura, de forma que, como medida para compensar dicha desventaja, se debe permitir que dichas comunidades participen en el sistema energético. Y lo indicado debe llevar consigo la posibilidad de ser partícipes de los sistemas públicos de ayudas. Ello es coherente...

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