La aportación registral al urbanismo
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Páginas | 561-604 |
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Urbana o rústica es la única alternativa para poner la primera palabra en los asientos del Registro y que nos indica de entrada la naturaleza de la finca.
Aunque la legislación del suelo nos ha aportado después un mayor abanico de posibilidades al distinguir entre el suelo urbano y el no urbanizable, con otras no claras categorías intermedias, según haya o no programas por medio, la legislación hipotecaria, repetimos, sólo nos deja el binomio urbana-rústica para elegir. Y a eso nos hemos de atener de momento.
El comienzo de la carrera profesional de los Registradores suele transcurrir, casi sin excepción, en los distritos rurales y por ello la esfera del iusagrarismo es la dominante en los primeros años de ejercicio. El urbanismo viene después, pero lo hace empujando con tal fuerza que ya invade no sólo a las poblaciones pequeñas, sino hasta el propio campo en su sentido estricto, como resultado de ese afán de las administraciones públicas de ordenar e intervenir en todo el suelo y que da lugar a una regulación cada vez más amplia y absorbente.
Y aquí están los funcionarios encargados por la Ley para ejercer el control de la legalidad de las actuaciones que se llevan a cabo sobre el suelo, cualquiera que sea su clasificación.
Page 562El Registrador de la Propiedad, mediante su calificación, que es a la vez facultad y deber indeclinable, tiene como profesión velar por el cumplimiento de las normas que se establezcan para ordenar la propiedad de la tierra. A esta tarea se ha venido dedicando fielmente no sólo por deber sino, en muchos casos, por auténtica vocación, como hemos de ver más adelante.
En ocasión del homenaje a nuestro compañero desaparecido Tirso Carretero expuse un apunte de la aportación de los Registradores al Derecho Agrario, recogiendo nuestra actuación en el ámbito rural 1. Ahora, para el homenaje a otro compañero, José María Chico Ortiz, éste vivo afortunadamente, ¡ad multos annos!, he considerado adecuado el tema de intentar exponer lo que significa el Registro para el Urbanismo y lo que han hecho los Registradores en el ámbito urbanístico. Y eso no sólo por completar el ciclo operativo, sino además porque José María Chico, entre sus variadas y múltiples tareas doctrinales, ha sido y sigue siendo un gran estudioso del Urbanismo.
Por ello quiero exponer la importancia de la publicidad del Urbanismo en el Registro de la Propiedad, mostrando así su faceta social, tan importante y hasta por encima de la manida etiqueta de defensor de individualidades que algunos le colocaron. Y a continuación intentaré reseñar la brillante labor de los Registradores urbanistas, difícil tarea, pues implica la posibilidad de omitir o minusvalorar la obra de alguien, cosa que me atemoriza y de ningún modo deseo. Como final, trataré de resumir los trabajos que José María Chico ha publicado en esta materia. Pido perdón si no consigo ni medianamente alcanzar lo que, con evidente osadía, me propongo. Valga, al menos, la buena voluntad.
Que una ordenación del territorio sea rústico o urbano no se puede llevar a cabo actualmente sin contar con la colaboración indispensable de la publicidad registral es algo que ya nadie discute.
La doctrina ha tratado de modo amplio el tema y ya va quedando lejos la idea de que el Registro sólo valía para proteger los derechos de los titulares inscritos o, todo lo más, para basar el crédito hipotecario y la seguridad jurídica. Si bien esa idea individualista pudo mover a los legisladores del siglo pasado, la situación actual es bien distinta.
Leyendo el conocido párrafo de la Exposición de Motivos de la Ley Hipotecaria de 1861 se deduce que se trataba de proteger la propiedad, Page 563 garantizar el crédito territorial, propiciar la circulación de la riqueza, moderar el interés del dinero, facilitar la adquisición de las fincas y asegurar sus capitales a quienes prestaban con esta garantía real.
Pero el concepto de la propiedad del suelo de nuestros días se parece bien poco al que imperaba en aquella época liberal e individualista. No es necesario esforzarse mucho para apreciar las grandes diferencias existentes entre aquella concepción ilimitada del dominio y las actuales determinaciones, planificaciones y hasta obligaciones positivas que han de soportar los titulares del suelo, por mor del sentido social que todos los ordenamientos jurídicos imponen hoy a la propiedad territorial.
De aquella Exposición de Motivos de 1861 a la de la Ley de reforma hipotecaria de 1944 hay un abismo. En esta última se señala la gran transformación operada sobre el concepto y la función de la propiedad inmueble; por ello, se dice, al amparo de indeclinables deberes sociales, se crean nuevas e importantes limitaciones en los derechos dominicales encaminadas al mejor cumplimiento de tales objetivos superiores. Preo, dice también esa Exposición de la Ley de 1944, a pesar de esa transformación que implica la tesis de la función social atribuida a la riqueza inmobiliaria, no se estima necesaria una innovación de los principios cardinales del sistema legal, porque «el fin económico y social de la propiedad se desenvuelve con independencia casi completa de las normas hipotecarias».
Esta última afirmación no ha resultado cierta del todo, pues el Registro tiene actualmente una faceta social que no le permite desentenderse de las exigencias impuestas por la comunidad y que conforman el vigente estatuto especial de la tierra. Los asientos regístrales sirven de base para conformar adecuadamente la ordenación territorial, tanto en sus fases iniciales de preparación como en la efectiva ejecución de los planes y más aún en la fase de conservación de las nuevas fincas y de mantenimiento de la disciplina.
Quizá nadie ha expresado el aspecto social del Registro de la Propiedad como Ramón de la Rica Arenal 2. Decía nuestro ilustre compañero que de una propiedad privada individual entregada a su libérrimo arbitrio por el liberalismo económico se ha pasado a una propiedad de marcado matiz social o de interés común que impone nuevos deberes a los propietarios en aras de ese bien social y que esta función social halla en la institución del Registro de la Propiedad y en su sistema el instrumento más apto, el auxiliar más idóneo para el cumplimiento práctico de las funciones que esas modernas concepciones requieren. Su razonamiento es bien sencillo y convincen-Page 564te: La propiedad privada inscrita en el Registro cumple dócil y acata resignadamente los mandatos del Estado relativos al cumplimiento de la función social en los muy diversos órdenes que éste abarca; por el contrario, la propiedad no inscrita vive en la clandestinidad y suele convertirse en anárquica y rehuye o se exime de sus deberes sociales.
Lo que queremos resaltar es que si bien el Registro ha cumplido el papel que inicialmente le asignaron los legisladores del siglo pasado de proteger las adquisiciones y el crédito territorial, lo cual es muy importante en cuanto que se obtiene la seguridad jurídica, no es menos fundamental hacer constar que la institución registral está además perfectamente preparada para servir de cauce a las nuevas tendencias funcionales del dominio del suelo y también lo está realizando a total satisfacción.
Si en toda ordenación racional del territorio debe conjugarse el reconocimiento de las facultades de los titulares con el sentido social del dominio, es necesario contar con un sistema de publicidad que refleje claramente tanto el contenido como los deberes de la propiedad ordenada. Con esta publicidad se hace posible el control social del dominio del suelo al poder ser conocido de todos el conjunto de limitaciones y deberes que recaen sobre las fincas afectadas por la planificación. Así pues, el Registro no sólo está demostrando ampliamente su eficacia y aptitud para ser soporte de actuaciones ordenadoras del suelo sino que contiene muchas posibilidades para cooperar en cuantas relaciones puedan producirse. Y todo esto dentro de su puro carácter civilista y sin tener que convertirse en un órgano administrativo. Este es el aspecto indudablemente social de nuestra institución.
Aunque el urbanismo es más moderno que el agrarismo, en el tiempo de su aplicación ya ha dado de sí lo suficiente como para que el Registro haya podido mostrar su adecuación y eficacia; del mismo modo, también los Registradores han constatado su colaboración indudable. Eso es lo que queremos exponer.
Los problemas derivados del traslado casi masivo de la población rural hacia los núcleos urbanos que empezaron a mostrarse desde principios de este siglo se han agudizado en la época del desarrollo, especialmente a partir de los años sesenta.
Las normas reguladoras de la vivienda y de la ordenación territorial del suelo urbano tuvieron al principio unos tintes puramente técnicos. Paulatinamente se han ido complementando con las necesarias medidas jurídicas, imprescindibles para lograr una mayor eficacia a la hora de mantener la deseable disciplina urbanística.
Page 565Y en esta tarea, uno de los medios que pronto se reveló extraordinariamente eficaz, y como tal se mantiene, ha sido la publicidad registral de esas situaciones jurídicas realizadas bajo...
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