El poder municipal y la administración: los Secretarios, Apoderados y Recaudadores municpales

AutorRaúl Ramírez Ruiz
Cargo del AutorProfesor de la Universidad Rey Juan Carlos
Páginas111-140

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a - Los empleados municipales como reflejo del desarrollo local

El análisis y estudio de los trabajadores a sueldo del Ayuntamiento puede servir para intuir las necesidades y servicios de la sociedad. Conocido el tratamiento que el municipio da a estos empleados y su papel dentro de la administración local podemos medir el “grado de estatalización” del ámbito rural.

La ley de 2 octubre de 1877 supuso una limitación de la autonomía de los municipios, aún así, señaló en su artículo 78 que “es atribución exclusiva de los ayuntamientos el nombramiento y separación de todos los empleados y dependientes pagados de los fondos municipales, y que sean necesarios para la realización de los servicios que están a su cargo, con la excepción establecida en el párrafo 4º del art. 74 (esta establece como exceptuados de esta disposición a los agentes de vigilancia municipal que usen armas, los cuales serán nombrados y separados exclusiva y libremente por el Alcalde)”133.

El Estatuto Municipal de 1924, de Calvo Sotelo, supuso uno de los más sensibles avances en cuanto a la modernización técnica del régimen local español, ya que introdujo la profesionalización del personal al servicio de la Administración Local hasta entonces dependiente de la decisión personal y partidista de los Alcaldes y Regidores.

Precisamente Palacio Atard134 identifica como uno de los factores más importantes de la modernización del país, la iniciación a mediados del siglo XIX de la racionalización de la burocracia, abriéndose camino a la creación de los cuerpos nacionales y a la instauración de un sistema de mérito que sustituiría a la única vía de progreso en este campo, constituida por el dispositivo eclesial, en lo que jugó un papel decisivo la aportación del gabinete Bravo Murillo, plasmada en el Real Decreto de 18 de junio de 1852, constitutivo del primer hito en la historia de la función pública española135.

Sería, como dijimos anteriormente, la dictadura de Primo de Rivera mediante los Estatutos de 1924, la responsable de la más importante reforma del régimen funcionarial local al introducir el régimen de los Cuerpos Nacionales de Administraciones Locales. Tanto su autor material, Calvo Sotelo, como el presidente del Directorio, vieron en esta reforma una “palanca” útil y necesaria, para acabar conPage 112 el caciquismo y así lo dejaron expresado en su preámbulo136. La pieza fundamental de dicha reforma giraba en torno al Secretario municipal, puesto al que se accedía mediante oposición137.

Particularmente significativa respecto a los propósitos de esta reforma es la Exposición de motivos del Real Decreto de la Presidencia del Directorio militar, de 23 de agosto de 1924, por el que se aprueba el Reglamento de Secretarios, Interventores de fondos y empleados municipales en general, donde se afirmaba que uno de los más delicados problemas municipales es el relativo a los empleados. El Poder público, inspirándose en conveniencias de los Ayuntamientos y de los ciudadanos, debe velar, sí, por el respeto a la autonomía, pero también, y a la par, por la mayor competencia de los funcionarios llamados a regir la vida municipal, ya que ella es la máxima garantía de los intereses confiados a los Ayuntamientos.

Todas estas medidas tienen como principal objeto al personal administrativo del Ayuntamiento. Estudiando su presencia en las Actas Capitulares de los treinta primeros años de siglo XX podemos agruparlos en las siguientes categorías:

CATEGORÍAS DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LOS MUNICIPIOS.

ASUNTO PORCENTAJE
AUXILIAR DE SECRETARIA 429 39%
APODERADO 207 19%
SECRETARIO 153 14%
RECAUDADOR 124 11%
DEPOSITARIO 44 4%
ARQUITECTO 24 2%
CONTADOR 23 2%
PERITO 15 1%
COMISIONADO 13 1%
INTERVENTOR 7 1%
ABOGADOS E INGENIEROS 7 1%

FUENTE: Libros de Actas Capitulares y Boletín Oficial de la Provincia. Elaboración propia.

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1. - Definición y evolución jurídica del Secretario municipal

Continuando con el análisis global de la historia cordobesa desde la barbacana que nos ofrecen sus municipios debemos fijar nuestra atención en una figura a medio camino entre el cargo público y el servidor del concejo: el secretario municipal. Personaje éste, que trasciende su papel de empleado público, sin capacidad de acción. Autores como Eliseu Toscas y R. Romanelli ponen el acento en la investigación del historiográficamente menospreciado personal administrativo local, en los empleados municipales, y, en concreto, en el principal de ellos, es decir, el secretario. Tal era su trascendencia que en la ley de 1877 eran considerados como “el funcionario que sin ser concejal, forma parte de la corporación, interviniendo directamente en todos sus actos para certificar y dar fe de ellos, hasta el punto de que ningún ayuntamiento pueda existir sin su secretario correspondiente”. Calvo Sotelo en el preámbulo del Reglamento de Funcionarios, se preocupa ante todo de organizar el cuerpo de secretarios, “como colectividad de individuos a quienes el Estado ha conferido un título de aptitud y en el seno del cual han de buscar las corporaciones municipales su primer servidor”138.

En España los secretarios de ayuntamiento, principales empleados de estas corporaciones, fueron agentes “privados” que desempeñaban funciones “públicas” hasta la década de 1920, en que se convirtieron en funcionarios del Estado. El ejercicio de esta función no requería diploma oficial, la inestabilidad en el empleo estaba en parte ligada a la institucional, y, los sueldos eran fijados por los ayuntamientos139. Estos, en tanto que representantes de la ley ante la comunidad y viceversa, estaban situados en una zona intersticial y estratégica, entre la sociedad y el Estado, entre la esfera privada y la pública, entre la periferia y el centro. En definitiva, por sus funciones, sus tareas, sus aspiraciones y sus perfiles sociales, tuvieron en sus manos la constitución material del Estado liberal140. Como señala Toscas, “Aunque noPage 114 idénticas, eran muy semejantes las atribuciones del secretario municipal según la legislación italiana de 1865, y por ello también nos parece válido para España el comentario al respecto de R. Romanelli; a saber: que si, por un lado, las autonomías municipales y la representatividad de los ordenamientos locales en cierto modo habían oscurecido el rol del secretario de ayuntamiento, por otro lado, el volumen creciente de los trabajos administrativos –la nueva importancia del ‘hecho burocrático’ - le restituían una nueva y diferente centralidad, tanto más relevante cuanto más inexpertos en leyes y reglamentos eran los concejales elegidos en los miles y miles de municipios rurales del país. De hecho, tanto en España como en Italia son numerosos los coetáneos que atestiguan que en los pequeños municipios muchos ‘administradores locales’, incluidos alcaldes, son analfabetos, constituyéndose así el secretario en verdadera ‘alma del ayuntamiento’”141.

El camino de la profesionalización de este cuerpo administrativo estuvo cuajado de escollos y retrocesos. La ley de 1877 tendía hacia la funcionarización pero, daba en tierra con tal propósito, al autorizar (art. 124) la destitución del secretario, simplemente, por alegación de causa y el voto de las dos terceras partes de los concejales, sin que la naturaleza de aquella razón pudiera ser examinada por jurisdicción revisora alguna. La regulación, en forma de carrera burocrática, arranca con el Reglamento de 14 de junio de 1905, que fijaba la obtención del título y los motivos de destitución para los municipios mayores de 2.000 habitantes. Nacía, dicho código, de la necesidad de racionalizar su función y poner coto a la influencia política142; sin embargo, fue discutido e incumplido, casi siempre, y, finalmente,Page 115 desautorizado por el Real Decreto de 9 de noviembre de 1909, que reestablecía la ley de 1877 y todos los vicios, de politización y nepotismo, a los que había dado lugar143. Un último intento, antes del Estatuto, fue el Reglamento de Secretarios de Ayuntamiento, de 23 de agosto de 1916, que supuso una reiteración del deseo de 1905 y ofreció el mismo y frustrante resultado144. Los Estatutos de Calvo Sotelo significaron la profesionalización definitiva de este cuerpo. Fusionaron secretarios municipales, provinciales y, junto a ellos, los interventores de Diputaciones y Ayuntamientos, creando una oposición única para acceder a los diversos puestos, mediante el Real Decreto de la Presidencia del Directorio Militar, de 23 de agosto de 1924, bajo el epígrafe de “Reglamento de secretarios de ayuntamiento, interventores de fondos y empleados municipales en general”.

2. La inestabilidad en el empleo

Como ya hemos señalado, la continuidad en el puesto, estaba, en una parte muy importante, ligada a la inestabilidad institucional del municipio. Para la Córdoba de principios de siglo, hemos encontrado los siguientes coeficientes que nos muestran una idea aproximada de los años en los que un mismo individuo ocupó el puesto en cada municipio de la muestra.

TABLA 44.COEFICIENTE AÑOS/SECRETARIO. MUNICIPIOS

MUNICIPIOS COEFICIENTE AÑOS/SECRETARIO
CORDOBA 6
MONTILLA 5
VILLA DEL RIO 5
...

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