Las aplicaciones, el new deal y la interpretación de la ley

Autor:Cass R. Sunstein
Páginas:193-228
 
ÍNDICE
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A fin de ofrecer unos contenidos más específicos sobre lo que se ha expuesto hasta ahora, comenzaré comentando un grupo de casos de interpretación de la ley y explicando cómo el uso de estos principios fundamentales puede ayudar en su resolución. Después trataré en términos más generales la relación entre la reforma del New Deal y las controversias actuales sobre la interpretación. Una parte de estas controversias ponen en tela de juicio las líneas fundamentales apropiadas para la interpretación de la ley, especialmente cuando los principios del common law entran en conflicto con los valores que subyacen tras los regí-menes reguladores.

Una gran labor para el futuro será el desarrollo de principios interpretativos que se basen más en la lógica de dichos regímenes que sobre el derecho privado, para cuya la sustitución están diseñados en gran medida1. Además, la resolución de muchas cuestiones de interpretación requiere un juicio sobre la relación entre la reforma del New Deal y los aspectos centrales de la estructura constitucional original. Como veremos, el desarrollo de estos principios de interpretación requiere un acto de síntesis en reconocimiento de que algunos aspectos de la estructura original, si bien fueron cuestionados durante el New Deal, mantienen una vigencia considerable. En casos concretos, la interpretación requerirá de los tribunales para completar las lagunas o resolver las ambigüedades con los principios inherentes a las presunciones que subyacen tras el Estado regulador moderno. En general se requerirá que los tribunales hagan uso, en base a la interpretación de la ley, de los dictámenes sobre la relación entre la reforma del

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New Deal y la concepción original del federalismo, los derechos privados, el legalismo y el sistema de separación de poderes.

Casos particulares
La Ley para la Seguridad y Salud Ocupacional

En dos casos significativos el Tribunal Supremo tuvo que decidir sobre el significado de la Ley para la Seguridad y Salud Ocupacional en el contexto de la regulación de sustancias tóxicas. El preciso lenguaje de la ley insta al Secretario a establecer el estándar que «más adecuadamente asegure, mientras sea factible [...] que ningún empleado sufrirá deterioro material de su salud o capacidad funcional incluso si dicho empleado tiene exposición regular al riesgo [...] durante el período de su vida laboral». La ley también contiene una definición general de estándar de seguridad y salud en el trabajo, que indica que el término se refiere a las medidas que requieren «condiciones [...] razonablemente necesarias o apropiadas para proporcionar un empleo y lugares de empleo seguros y saludables»2.

En el caso Industrial Union Department, AFL-CIO v. American Petroleum Institute3, el Tribunal trató una normativa de la OSHA sobre el benceno. Sus consecuencias fueron considerablemente controvertidas, pero había motivos para creer que esa regulación impondría un enorme coste para unos beneficios pequeños o especulativos. La propia OSHA llegó a la conclusión de que su cumplimiento requeriría inversiones de capital de 266 millones de dólares, los costes de operación durante el primer año oscilarían entre los 187 y los 205 millones de dólares y los costes anuales recurrentes serían de 34 millones. El consenso pare-cía ser que el conocimiento científico excluía una predicción clara de beneficios significativos. Un estudio sugirió que la regulación salvaría dos vidas cada seis años. Beneicios que, según el Tribunal, «podrían ser relativamente pequeños»4.

El Tribunal llegó a la conclusión, por mayoría, de que Secretario de Trabajo debía establecer la existencia de un «riesgo significativo» antes de regular una sustancia tóxica. La mayoría se fundamentó para su decisión en la definición de los estándares de seguridad y salud como aquellos «razonablemente necesarios o apropiados para proporcionar un empleo seguro y saludable». Según este punto de vista, una norma no era «razonablemente necesaria o apropiada» si la OSHA no podía demostrar la existencia de un riesgo significativo5.

La conclusión de la mayoría tenía una base pequeña en el texto o en los antecedentes legislativos. El Congreso no impuso ningún requisito de que la ley de

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la OSHA expresara un «riesgo significativo» con ningún término explícito. El Tribunal encontró que dicho requisito estaba implícito en la cláusula definitoria, pero dicha cláusula difícilmente podía ser interpretada en ese sentido. Sería más común haberla tratado como la mayoría de las cláusulas definitorias, sin contenido sustantivo, o con un contenido sustantivo definido por otra disposición de la ley. Es muy poco común que el Tribunal interprete una cláusula definitoria como creadora de una limitación sobre el poder administrativo. Esto es incluso más inusual para el Tribunal cuando la definición, interpretada de esa forma, va en contra del Gobierno y, específicamente, contra la provisión sustantiva aplicable, que en este caso indica que los estándares de sustancias tóxicas deben asegurar «mientras sea factible [...] que ningún empleado sufrirá deterioro material de su salud o capacidad funcional»6. La referencia a «ningún empleado» parece sugerir que la ley prohíbe a la OSHA permitir riesgos causados por sustancias tóxicas, incluso si solo unos pocos trabajadores se enfrentaran a un «deterioro material de su salud». La finalidad de la exigencia de «riesgo significativo», creada judicialmente es, por el contrario, prohibir la regulación a menos que se vean afectados muchos trabajadores. Por otra parte, nada en los antecedentes legislativos apoya la interpretación del Tribunal de la cláusula definitoria; en todo caso, los antecedentes argumentan en contra de esta interpretación.

Incapaz de establecer una base textual sólida para el requisito de «riesgo significativo», la mayoría invocó un principio declarativo claro:

“En ausencia de un mandato claro en la ley, no es razonable asumir que el Congreso pretendía conferir al Secretario un poder sin precedentes sobre la industria estadounidense que podría ser el resultado de una opinión del Gobierno […] Los testimonios expertos sobre que una sustancia sea proba- blemente cancerígena para los humanos […] justificaría la conclusión de que dicha sustancia plantea un riesgo de daños graves sin importar el tiempo de exposición y sin importar cuántos expertos hayan testificado que el riesgo que entraña es insignificante. La conclusión podría llevarnos a justificar una re- gulación generalizada limitada solo por la restricción de viabilidad […] La teoría del Gobierno conferiría a la OSHA poder para imponer enormes costes que podrían producir pocos o ningún beneficio evidente 7 ”.

La mayoría llegó a sugerir que la interpretación del Gobierno conferiría al Secretario de Trabajo una autoridad indeinida para la formulación de políticas que podrían equivaler a una delegación inconstitucional del poder legislativo. En su opinión concurrente, el juez Powell, abogando por una interpretación de la ley de la OSHA que exigiera el sopeso de costes-beneicios, sugirió que «un proceso de establecimiento de normas que ignoraran las consideraciones económicas daría lugar a una asignación de recursos significativamente mala y a un menor nivel efectivo de seguridad que el que podría lograrse a un coste inferior,

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siguiendo unos criterios fijados en referencia a los beneficios comparativos disponibles»8.

Si el caso Industrial Union hubiera tenido en cuenta en términos formalistas o textualistas la conclusión de la mayoría, habría sido extremadamente difícil de defender. El requisito del riesgo significativo no puede encontrarse en la ley, al menos en ninguno de los sentidos ordinarios. Fue una creación judicial. Por eso podría entonces caricaturizarse el resultado de este caso como una reforma judicial inadmisible de la ley. Es más, el principio fundamental a favor de inter-pretar las palabras conforme al sentido literal conduciría a la aceptación de la posición del Gobierno.

Pero la conclusión de la mayoría era, no obstante, correcta. En términos realistas, el lenguaje de la ley no puede por sí solo resolver el problema. Es simplemente un mito sugerir que el Congreso promulgó la ley de la OSHA con el objetivo de imponer unos enormes gastos para corregir unos riesgos mínimos. A pesar del lenguaje genérico de la disposición sobre sustancias tóxicas, el Congreso nunca trató ni se centró en dicho problema. Recordemos aquí el juego de dados de Wittgenstein expuesto en el Capítulo 4. En este sentido, el lenguaje de la ley no debe ser leído de modo que exija a la OSHA regular riesgos menores a costa de miles de millones de dólares.

En el contexto del caso Industrial Union la mayoría actuó por consiguiente correctamente al considerarse a sí misma libre para interpretar que la ley contenía un requisito implícito de «riesgo significativo». Lo fundamental aquí es que esto tendría poco sentido para interpretar la ley de forma que permita (de hecho, exija) a la OSHA que regule «mientras sea factible» simplemente porque uno o unos pocos empleados puedan sufrir un «deterioro material de su salud» como consecuencia de una vida entera de exposición. Una interpretación así haría que el Departamento de Trabajo fuera reacio a llevar a cabo cualquier tipo de regulación. Tal y como hemos visto, en la práctica esta...

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