Aplicación supletoria de la ley 30/1992 en materia tributaria

Autor:Jaime Concheiro del Río
Cargo del Autor:Registrador de la Propiedad
Páginas:367-384
RESUMEN

Conclusiones críticas.

 
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La LRJ-PAC regula entre otras materias, como vimos, el procedimiento administrativo común. Tal como se desprende de la exposición de motivos de dicha Ley, el legislador considera "común" no sólo la regulación de la aplicación general a todas las Administraciones Públicas en materia procedimental, sino también la garantía del tratamiento común de los administrados en sus relaciones con la Administración Pública.

Tal como afirma Cosculluela Montaner129, el fundamento de la existencia de un procedimiento común radica no sólo en la consideración general de que el interés público exija una normativa uniforme en todo el territorio estatal, como ocurre con las leyes básicas, sino también en la más específica de la garantía de un tratamiento común de los administrados ante las Administraciones Públicas, para la salvaguarda de los principios de objetividad y eficacia que deben presidir la actuación de dichas Administraciones. Asimismo, también se fundamenta en la exigencia de que los modos de acción de las Administraciones Públicas respondan a unas características comunes que posibiliten y faciliten una más adecuada relación entre ellas y los ciudadanos.

Por consiguiente, según este autor, para el legislador "lo común era cualquier materia procedimental, en sentido amplio, que tuviera relevancia fundamental con la salvaguardia de las garantías de los administrados, a los que se les debía garantizar un tratamiento común en sus relaciones con cualquier Administración Pública".

Con relación a esta materia, la CE establece en su Art. 105 c) que "la Ley regulará: el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado". Añadiendo el Art. 149.1.18, de dicho texto legal que el Estado tiene competencia exclusiva sobre... "el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA..."

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En opinión de González Pérez y González Navarro, no existe exactamente el procedimiento administrativo común al que se refieren el artículo 149.1.18 CE y la Ley 30/1992, pues "no hay un procedimiento, sino varios, una pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones, y para ciertos supuestos, pueden admitir específicas desviaciones o diferenciaciones en la realización de uno o varios trámites". Y continúan estos autores: "desviaciones que pueden a veces ser tan importantes que alteren la íntima estructura del procedimiento formalizado utilizable normalmente para el cumplimiento de una determinada finalidad administrativa, en cuyo caso, y sólo entonces, se podrá hablar de procedimiento especial, pues de lo contrario (...) estaremos en presencia de una simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio procedimiento especial".

No dejan de tener razón los autores citados dado que existen procedimientos especiales en las distintas actividades y servicios administrativos, es decir, procedimientos especiales por razón de la materia. De ahí la imposibilidad de que la Ley 30/1992 pueda unificar completamente toda la normativa procedimental en la materia, tal como indica Cosculluela Montaner al decir que dicha unificación la impide la consideración del reconocimiento de la potestad organizatoria de las distintas administraciones públicas por una parte, que habilitan la propia Constitución para regular las correspondientes especialidades organizativas. Desde este plano es evidente que no cabe al amparo del Art. 149.1.18 aprobar un único procedimiento general de aplicación inexcusable para todas las administraciones públicas. Esta afirmación viene corroborada por la exposición de motivos de la ley, cuando afirma "que esta regulación no agota las competencias estatales o autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materia que deberán respetar en todo caso estas garantías". Ahora bien, la idea de la existencia de un procedimiento especial no es en absoluto incompatible con el concepto de procedimiento común, ya que por medio del mismo se persigue un tratamiento común por parte de las administraciones públicas hacia todos los administrados y la salvaguarda de sus derechos.

Este argumento viene confirmado por el hecho de que la Ley 30/1992 no es de aplicación a determinados procedimientos especiales por razón de su materia que se regularán por su normativa específica y en algunos casos supletoria o subsidiariamente por aquella. En este sentido, de las DA 6ª y 7ª se desprende que la Ley 30/1992 carece de aplicación directa a la impugnación y revisión de los actos de la Seguridad Social y desempleo, del Procedimiento administrativo Sancionador por Infracciones en el OrdenPage 369 Social y para la extensión de Actas de Liquidación de Cuotas de la Seguridad Social, respectivamente. Por otra parte, la DA 1ª excluye la aplicación de algunos preceptos de la Ley 30/1992 con relación a determinados órganos colegiados de gobierno. Asimismo, la DA 5ª de dicha Ley deja fuera del ámbito de aplicación directa de la norma los procedimientos en materia tributaria.

Se discute cual es el fundamento de dicha exclusión. Algunos autores lo encuentran en el precepto citado del Art. 149.1.18 de la CE, tal como vimos. Nosotros, sin embargo, no consideramos que esta sea la explicación más idónea, dado que dicho artículo no se refiere a las especialidades por razón de la materia como es la tributaria. Entendemos, en cambio, que la razón de ser de los procedimientos especiales en materia tributaria debe encontrarse en el Art. 149.1.14 de la CE, que atribuye la competencia del Estado sobre Hacienda General y Deuda del Estado, partiendo de la base de que constituye una materia especial en la que están comprendidos los procedimientos tributarios en oposición al procedimiento administrativo común. Pudiendo añadir, también, que el Art. 133 de la CE atribuye al Estado la potestad originaria para establecer tributos.

En opinión de García Berro, desde antiguo la rama financiera de la Administración Pública ha venido reclamando del legislador una atención especial. La urgente necesidad que el Estado experimenta de contar con recursos suficientes para su funcionamiento ha sido origen de una preocupación continua por disponer de instrumentos lo bastante ágiles para la aplicación de los tributos, para la mayor eficacia, en suma, en la realización del más principal de los tributos.

Por su parte, Martín Queralt130 entiende que la razón de esta especialidad hay que buscarla tanto en el apego a sus formas de una administración como la tributaria muy celosa de su parcela y muy sabedora de su indisimulable pujanza como por el evidente desarrollo de unos procedimientos muy complejos y difícilmente reductibles a esquemas reformistas.

La DA 5ª de la LRJ-PAC, como hemos visto, en su apartado primero, dispone que los procedimientos tributarios en defecto de normativa específica se regirán por dicha ley, y el apartado segundo no señala nada, en cambio, acerca de su posible aplicación supletoria a la revisión de actos en vía administrativa. Esta DA hay que relacionarla con lo dispuesto en el Art.Page 370 107.4 de la referida Ley a cuyo tenor las reclamaciones económico-administrativas se ajustaran a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

La distinción apuntada entre los procedimientos tributarios y los procedimientos de revisión administrativa es posible que tenga su razón de ser en el Art. 90131 de la LGT al fijar la debida separación entre gestión para la liquidación y recaudación de los tributos y la resolución de reclamaciones que contra aquellas se susciten. Esta interpretación guarda una perfecta relación con el remanente de disposiciones de dicho texto legal, que contempla de forma separada el procedimiento de gestión y la revisión de actos en vía administrativa, dado que esta última no está integrada dentro del procedimiento de gestión según opinan la mayoría de los autores.

Del anterior examen se desprende que la DA 5ª no establece expresamente el carácter supletorio de la misma con respecto a la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria. Por otro lado el Art. 107.4 de LRJ-PAC tampoco hace afirmación alguna respecto al carácter supletorio subsidiario de la normativa administrativa respecto a la tributaria en materia de reclamaciones económico-administrativas.

Entiende Pont Mestres que "en la nueva Ley parece como si todo cuanto concierne a revisión de actos tributarios en vía administrativa quedará exclusivamente reservado a la LGT y disposiciones de desarrollo de la misma. Ahora bien, aun cuando fuere ésta la subliminal intención del legislador -en cuyo caso sería seriamente censurable- carecería de virtualidad aplicativa, toda vez que éste no puede operar de forma omnipotente, sino dentro del ámbito que la Constitución le tiene confiado".

Así lo expresa el TS en sentencia de 14 de junio de 1999 argumentando lo siguiente: "es lo cierto que la aplicación preferente de los procedimientos administrativos en materia tributaria y la previsión legal -disposición adicional quinta - de la Ley 30/1992 acerca de que «la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria se ajustará a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicación de la misma», incluso después de su reforma por la Ley 4/1999 antes mencionada, no constituye, como declaró esta Sala en Sentencia de 22 de octubre de 1997, argumento que excluya la aplicación, con carácter supletorio, de los principios gene-Page 371rales que sobre los recursos administrativos establece el Título VII de la precitada Ley 30/1992, aparte de que, aun cuando el ap. 2 de la referida disposición no prevea expresamente, como hace su ap. 1, la aplicación subsidiaria de sus propias disposiciones para la revisión en vía administrativa de actos dictados en materia tributaria, sí lo hace el art. 9.2 de la...

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