Aplicación de la ley de prevención de riesgos laborales en las administraciones públicas
| Páginas | 53-82 |
Page 53
La Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo (en lo sucesivo, DM) contempla como sujetos protegidos a «los trabaja-
Page 54
dores», en una determinada situación, en concreto, «en el trabajo» (art. 1), y ello con independencia de la actividad que realicen, puesto que se aplica «a todos los sectores de actividades», ya sean «públicas o privadas» (art. 2.1). En este sentido, el art. 3 de la DM, define al «trabajador», en términos genéricos, como «cualquier persona empleada por un empresario», lo que supone que extiende su ámbito de aplicación a los trabajadores dependientes, es decir, a quienes realizan cualquier tipo de actividad, ya sea pública o privada, bajo la dirección y organización de otro sujeto, de forma que les protege de los riesgos que se generan a partir de la realización de un trabajo. Estos son los «trabajadores» que protege la norma. Lo importante es el hecho de que realizan un «trabajo» para un «empresario», al que el citado artículo define como el «titular de una relación laboral con el trabajador»; relación laboral que ha de entenderse no como un vínculo jurídico sino desde un punto de vista material. Este empresario es el que recibe la prestación de servicios y, a su vez, el que puede controlar el trabajo y el espacio en el que se lleva a cabo.
Pues bien, el art. 3.1 de la LPRL incluye en su ámbito de aplicación a una diversidad de colectivos que realizan un trabajo en el marco de una serie de relaciones, en concreto, de las «relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores», y de «las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas». Por su parte, el art. 14.l) de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), también hace referencia al derecho de los empleados públicos a recibir una protección eficaz en materia de seguridad y salud laboral, de forma que reitera lo establecido en la LPRL.
No obstante, a pesar de que la LPRL protege a los colectivos que prestan servicios para la Administración a partir de una de las relaciones a las que la norma hace referencia, no todos los sujetos reciben la misma protección, es decir, no se contempla una protección uniforme para todos ellos. Como se verá, la propia norma hace referencia a peculiaridades; a la exclusión de determinadas actividades de su ámbito de aplicación para aplicarles una regulación más restrictiva; a la adaptación de su contenido en determinados lugares; e incluso contempla la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan establecer en ciertas materias una regulación totalmente diferente a la contenida en aquella (salvo en el caso del personal laboral, ya que el Estado tiene competencia exclusiva (art. 149.1.7 CE)). Esto da lugar a una diversificación en relación a la protección de estos sujetos, no solo con respecto al personal laboral que presta servicios para un empresario privado, sino entre los propios colectivos que desarrollan su labor para las Administraciones Públicas.
En este caso, los diferentes colectivos que prestan servicios a partir de una de las relaciones señaladas lo hacen para una Administración Pública de modo
Page 55
que esta es la que ocupa la posición de empleador en dicha relación y, por tanto, la obligada a proteger la seguridad y salud de estos sujetos. En este sentido, cabe destacar lo previsto al respecto en la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo (2007-2012) en la que se indica que «las Administraciones Públicas, en su condición de empleadores, deberán hacer plenamente efectivo el derecho de los empleados públicos a recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, tal y como se reconoce en la reciente Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público, para lo cual las Administraciones Públicas deberán cumplir también lo exigido a las empresas en el ámbito privado».
Ahora bien, el hecho de que el art. 3.1 de la LPRL señale expresamente que esos colectivos a los que protege deben estar «al servicio de las Administraciones Públicas», puede llevar a cuestionarse si esta mención puede repercutir en la inclusión o no en el ámbito de aplicación de determinados sujetos. Lo cierto es que la LPRL no establece una definición a los efectos de esta norma de lo que ha de entenderse por Administraciones Públicas. Pero el problema es que, además de esa ausencia de definición en el ámbito laboral, en el propio sector administrativo no existe una única definición de Administraciones Públicas, sino que conviven distintas posiciones tanto desde el punto de vista doctrinal como normativo. Esto implica que se puede llegar a diferentes soluciones en cuanto a los sujetos que prestan servicios para estas, ya que, si se acude a la doctrina y a las diferentes normas administrativas, puede encontrarse que mien-tras que algunas de esas Administraciones están incluidas en el concepto que proporcionan de Administración Pública, otras no lo están.
De ese modo, dependiendo de lo que se considere Administración Pública en cada una de las normas, quedarían excluidas determinadas Administraciones; como suele ocurrir con la Administración de Justicia y con la Administración de los órganos constitucionales. Y, con ello, si se admitiese esa interpretación restrictiva, se dejaría al margen del ámbito de aplicación de la LPRL a los sujetos que prestan servicios para estas Administraciones. Sin embargo, tal y como ya se ha señalado en el capítulo anterior al hacer referencia a las entidades comprendidas en el concepto de Administración Pública a los efectos de la aplicación de la legislación de prevención de riesgos laborales, en este caso la mención a Administraciones Públicas ha de ser entendida en un sentido amplio, es decir, como empleador público, de forma que queden incluidas todas ellas y, por tanto, todos los sujetos que desarrollan una labor para las mismas en el marco de una de las relaciones a las que hace referencia la LPRL.
En esta línea, como ya se indicó, cabe hacer referencia al Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de 5 de diciembre de 2001 (Ref. A.G. Justicia 6/2001) en el que se establece que la mención de la LPRL a Administraciones Públicas, no debe ser entendida «en su sentido propio o técnico-jurídico», en los términos previstos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Ad-
Page 56
ministrativo Común, sino en un sentido amplio, como empleador público, al margen de que se trate de una Administración Pública u otra institución pública, órgano constitucional o poder del Estado que tenga a su servicio trabajadores vinculados por una relación laboral, o de carácter administrativo o estatutario. De hecho, la LPRL hace referencia a este tipo de relaciones en términos generales.
La DM trata de proteger a los que de forma genérica denomina «trabajadores», es decir, a aquellos que prestan servicios de forma subordinada para un empresario que en este caso es una Administración Pública. Pues bien, el art. 3.1 de la LPRL, como se ha señalado, se refiere expresamente a «las relaciones laborales reguladas en el texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores» y a las «de carácter administrativo o estatutario». Lo que, a su vez, conlleva una conexión entre el derecho laboral, el derecho administrativo y la regulación contenida en la LPRL, sobre todo por el hecho de que la definición de la propia relación como laboral, administrativa o estatutaria va a servir de condicionamiento previo para la aplicación a estos colectivos de la normativa de prevención de riesgos laborales.
De esta forma, para estar protegidos por la norma, los sujetos deben prestar servicios previo establecimiento de un vínculo de carácter laboral o administrativo o estatutario. Si bien lo relevante a estos efectos es el hecho de que tanto la relación laboral...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba