Anulación judicial del planeamiento urbanístico e impugnabilidad casacional

AutorGuillermo Ruiz Arnáiz
Páginas511-520

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1. Anulación judicial de planes

Como es sabido, la consecuencia de la estimación en sede judicial de los recursos interpuestos frente a instrumentos de planeamiento urbanístico es que sean declarados nulos y no anulables, como sucede con los actos administrativos, pues cuando se trata de la impugnación de disposiciones de carácter general, tal como son concebidos jurisprudencialmente los planes urbanísticos, cualquier vulneración legal o de una disposición de rango superior comporta su nulidad de pleno derecho en aplicación del artículo 47.2 de la Ley 39/2015 (antiguo 62.2 de la Ley 30/1992). Tal invalidez implica también la de los sucesivos que son dependientes de este. Así, la aprobación de planes o el dictado de actos que emanen o deriven directamente del plan anulado, que traigan causa u origen en aquel, quedarán igualmente viciados de nulidad, produciéndose un «efecto cascada» que se anuda a estos en virtud de su relación mutua existente y que permite utilizar los mismos argumentos empleados en anular el Plan para anular también los actos dictados en su aplicación. En palabras de la STS de 8 de octubre de 2001, siempre de su Sala 3.a, «la primigenia invalidez repercute, por tanto, en la validez del instrumento jurídico de desarrollo, ya que la disposición inválida no produce efectos». Una vez declarada su nulidad no será posible su conversión ni conservación; tampoco su convalidación1, que únicamente afecta a actos anulables y no a actos nulos, pues los vicios de nulidad absoluta son insubsanables conforme al principio recogido en la máxima quod nullum est, nullum producit effectum. La nulidad afecta incluso a la integridad de la tramitación del plan en cuestión, no siendo procedente efectuar una nueva

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aprobación definitiva manteniendo la inicial y provisional efectuadas con anterioridad. Un acto nulo ni siquiera se subsana por el transcurso del tiempo.

Mas ello no debe entenderse necesariamente siempre así, pues tal efecto anudatorio puede no resultar de imposición obligatoria cuando concurra alguna particularidad reveladora de la falta de proyección de la referida nulidad cuando no se encuentran en directa dependencia entre sí, como sucede, por ejemplo, en la relación entre Plan General y Plan Especial, que no responde únicamente al principio de jerarquía normativa y que es explicable también desde un principio de especialidad2.

Además, la eficacia expansiva de la nulidad ha de atemperarse cuando se trata de actos de aplicación dictados en el desarrollo de una norma reglamentaria por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, como resulta en el caso de las licencias urbanísticas. En estos supuestos, en virtud del artículo 73 de la Ley jurisdiccional, la declaración de nulidad de la norma reglamentaria comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación, salvo, sin embargo, que dichos actos sean anteriores -esto es, se hayan dictado antes de que la anulación de la norma general produzca efectos generales- y hayan ganado firmeza porque sus destinatarios no los recurrieron en tiempo y forma o porque, si lo hicieron, resultaron confirmados mediante sentencia firme (STS de 12 de marzo de 2015), ya que la indefinición que la nulidad genérica comporta menoscabaría elementales exigencias del principio de seguridad jurídica, en cuyo caso, como decimos, operaría el artículo 73 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, según el cual las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, que se producen desde la publicación del fallo. Puede incluso declararse la nulidad de un plan a través del mecanismo de la impugnación indirecta cuando se impugna su aplicación en un acto administrativo, cuya nulidad, la de este último, ha de acordarse si concurren legalmente razones para ello (art. 26 de la LJCA) para, una vez adoptada tal decisión, anular el plan (art. 27.2 del mismo cuerpo legal) cuando el tribunal competente lo sea también para conocer del recurso directo contra este. Esto es, el vicio de ilegalidad en que incurre el plan se proyecta sobre el acto o la disposición de aplicación (de rango inferior)3, en cuyo caso el recurso a la impugnación indirecta se limitará a los vicios sustantivos o

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a la ilegalidad material en que hubiere incidido el plan de cobertura, pero claudica ante los vicios formales acaecidos en su elaboración, cuya sede natural se encuentra en los recursos directos contra las disposiciones generales.

Sea como fuere, la declaración judicial de disconformidad a derecho de un plan urbanístico determinará su anulación total o parcial, cuyos efectos se producen ex tune; no a partir de tal declaración, sino retrotrayéndose al momento mismo en que se dictó el plan declarado nulo, lo cual, ciertamente, revela la gravedad de la declaración misma en todos los órdenes, por lo que la probabilidad, de ser recurrida, se ve por ello incrementada, razón por la que cobra especial protagonismo el nuevo recurso de casación introducido en la reforma de la LOPJ por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, de modificación de la anterior.

2 La reforma de la casación

La reforma del recurso de casación supone, sin duda, un vuelco en el sistema de recursos, un giro en la configuración de nuestro recurso en el orden contencioso-administrativo cuyo origen se encuentra en la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo a consecuencia del sentimiento de insatisfacción que producía el sistema anterior, que impedía el acceso a la casación de muchas e importantes cuestiones, lo que dio lugar a la emisión de un informe por el Pleno de la Sala de 5 de mayo de 2014 que se reprodujo, casi literalmente, en la redacción de la actual Disposición final tercera de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Los aspectos más relevantes de la reforma, en lo que ahora interesa, son, en síntesis, los siguientes. Su función esencial es nomofiláctica, es decir, su objeto es garantizar la interpretación uniforme de la norma (ius constitutionis) sobre los intereses de las partes (ius litigatoris), lo que supone que la Sala Tercera sentará jurisprudencia donde crea objetivamente necesario esclarecer el ordenamiento jurídico porque estime que «el recurso presenta interés casa-cional objetivo...

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