La inscripción de antiguas construcciones: ¿medio para inscribir edificaciones ilegales?
| Autor | M. Mercedes Fuertes López |
| Páginas | 241-258 |
Desde la reforma urbanística llevada a cabo por la Ley de 1990, se ha pretendido contar con la estimable ayuda de notarios y registradores para defender la legalidad urbanística. Por ello, como también insiste la Ley vigente de 1998, se exige que estos fedatarios públicos comprueben que, por un lado, la edificación, objeto de escritura o inscripción registral, esté amparada en la correspondiente licencia urbanística y, por otro, la construcción se acomode a las previsiones y condiciones admitidas en la licencia. Régimen que debería conducir a que las construcciones ilegales quedaran a la intemperie jurídica, desamparadas de la cálida protección que otorga el Registro de la Propiedad.
Sin embargo, esta diáfana idea del legislador ha quedado enturbiada de forma considerable con el desarrollo reglamentario, que regula la inscripción registral de las actuaciones urbanísticas. El Reglamento de 4 de julio de 1997 ha atendido a la posible inscripción de «otras construcciones» (art. 52), cuando las mismas no pueden acceder al no cumplir los requisitos generales exigidos ahora para inscribir cualquier «obra nueva». Y en virtud de este precepto, destacados especialistas 1 han defendido la posibilidad de obviar ese
control general, siempre, eso sí, que se cumplan los requisitos establecidos en el citado artículo 52.
Pero antes de profundizar en el análisis de estos requisitos y advertir lo adecuado o pernicioso de la regulación, parece necesario detenerse, en primer lugar, en el áspero problema relativo a su ámbito de aplicación, no resultando ocioso recordar de manera breve su cercana historia, relevante dato interpretativo.
Ya he destacado que la Ley de reforma urbanística, que se aprobó en 1990, insistió en el significativo papel que debían interpretar notarios y registradores para defender la legalidad urbanística. Al instaurar el complejo sistema de sucesiva adquisición de facultades y declarar que el derecho a la edificación sólo se obtenía una vez que las obras hubieran concluido y se acomodaran a la licencia, el legislador otorgó un protagonismo relevante a notarios y registradores para que en el otorgamiento de las escrituras públicas, relativas a las obras nuevas y de manera previa a la inscripción registral, se comprobara la legalidad de la obra, la existencia de licencia, la acomodación de la edificación al proyecto y a la licencia. No debe perderse de vista cómo estaba entrelazada esta regulación. Se establecía la supervisión notarial y registral de la legalidad de las nuevas construcciones porque se pretendía defender que el derecho a las mismas sólo se «incorporaba al patrimonio del titular», en la fórmula que repetía en varias ocasiones la controvertida Ley de reforma, una vez concluida y acreditada la legalidad de la edificación.
En principio, el control de notarios y registradores debía realizarse sobre cualquier construcción. No existía ninguna dispensa ni excepción a este régimen. Sin embargo, algunos autores 2 discutieron la aplicación de esta nueva regulación a todas las construcciones y defendieron la posible inscripción de aquéllas terminadas antes de la entrada en vigor de la reforma, siempre que fueran conformes con el régimen anterior. Argumento ofrecido al amparo del principio de irretroactividad de las normas, así como del régimen transitorio del Código Civil. Sin embargo, parecía más lógico entender que la Ley de reforma pretendía utilizar también otras actuaciones públicas, como son el otorgamiento de escrituras y la inscripción registral, para controlar la legalidad de las construcciones, lo que coadyuvaba a proteger la legalidad urbanística. Y son estos momentos, de otorgamiento de escritura o de inscripción registral, los que debían marcar la específica ley que debe aplicarse. La ley aplicable no venía determinada por el tiempo en que se ha levantado la edificación. No podía hablarse de auténtica irretro-actividad en la aplicación de la Ley de reforma. Estos controles debían materializarse desde su entrada en vigor, pues no existía ninguna norma que matizara su aplicación 3.
No obstante se hizo un esfuerzo interpretativo para matizar las extremas consecuencias a las que conducía la aplicación rigurosa de los nuevos controles. Y, al recordar que estos controles estaban claramente anudados al establecimiento del sistema de sucesiva adquisición de facultades urbanísticas, se trajo a colación el régimen transitorio establecido en la misma Ley de reforma. En concreto, el que advertía con relación a las edificaciones ya levantadas sobre suelo urbano o urbanizable, una vez que entrara en vigor la Ley, que «se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular», siempre que fueran conformes a la legalidad urbanística existente en dicho momento o cuando no existiendo licencia o no acomodarse la edificación con la misma, «no proceda dictar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición» (Disp. Trans. quinta del Texto refundido de 1992) 4.
En virtud de esta disposición se defendió la posibilidad de que notarios y registradores pudieran no aplicar en estos casos los controles establecidos en el artículo 37 del Texto refundido de 1992, al completar este precepto el sistema de adquisición sucesiva de facultades y no regir el mismo en la normativa urbanística anterior. Por ello, las edificaciones «antiguas» levantadas en suelo urbano o urbanizable, existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la reforma, podrían inscribirse. Eso sí, siempre que la Administración urbanística no pudiera reaccionar contra las mismas con las reconocidas facultades de protección de la legalidad, al haber transcurrido el plazo de cuatro años desde la terminación de la obra ilegal, salvo que se tratase de edificaciones levantadas en zonas verdes o espacios libres, en virtud del régimen establecido en los artículos 249 y 255 del Texto refundido de 1992. Sistema flexible derivado de una sistemática interpretación de la Disposición Transitoria quinta del citado Texto refundido y que fue utilizado por distintos autores para entender que, con relación a estas anteriores edificaciones, no debían aplicarse los nuevos controles exigidos por la Ley 5.
Esta idea fue la que defendió la capital resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 4 de febrero de 1992 (RJA 1524), que atendió de manera directa a este problema y declaró la atención preferente a la Disposición Transitoria 5.a Siguiendo la terminología derivada del complejo sistema de adquisición sucesiva de facultades urbanísticas, declaró que las antiguas edificaciones «se incorporaban al patrimonio de su titular», siempre que fueran conformes con el Ordenamiento urbanístico o, en su defecto, que no cupieran contra las mismas actuaciones administrativas para restablecer la legalidad infringida. Estas antiguas construcciones podían inscribirse en el Registro de la Propiedad y para ello la Resolución sentó la importante doctrina de que: «debe bastar con justificar alternativamente: a) Que esa edificación ha sido realizada de conformidad con la legislación urbanística entonces aplicable; b) Que, en cualquier caso, ya no son procedentes medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística. El extremo a) puede acreditarse por resolución administrativa competente o del modo hoy previsto en el artículo 25.2 de la Ley 8/1990. El extremo b) requiere la acreditación de que la edificación ha sido terminada hace más de cuatro años, siempre que no conste en el Registro de la Propiedad -como es obligado la incoacción del expediente de disciplina urbanística-» 6. Este mismo criterio se recoge en posteriores resoluciones de la DGRN, como la de 14 de diciembre de 1992 (RJ 10611), la de 17 de junio de 1993 (RJ 5349), o la de 3 de noviembre de 1995 (RJ 8083), que admitió la inscripción de una obra nueva realizada en una finca rústica una vez que se había acreditado su conclusión en 1985 y que no constaba anuncio alguno de incoación de expediente de disciplina urbanística; así como también en la de 1 de diciembre de 1998 (RJ 10480).
La reciente Ley del suelo de 1998 ha insistido en el importante papel que pueden interpretar notarios y registradores para verificar la legalidad urbanística de las construcciones. Este control notarial y registral se ha configurado como general, con independencia del sistema de adquisición de facultades urbanísticas. La supervisión que deben realizar notarios y registradores al otorgar las escrituras e inscripciones no presenta, en principio, excepciones. El artículo 22 de la Ley del suelo despliega sus efectos en todo el territorio nacional, sin peculiaridades diversas en las Comunidades Autónomas. El inicial carácter básico con que se había calificado en la Ley de 1990 y en el Texto refundido 7 ha sido sustituido por la más correcta calificación de aplicación plena, sin que los legisladores autonómicos puedan pretender desarrollar con distintos matices su contenido 8. Se aplica en todo el territorio y afecta a todos los municipios con independencia de su población. Porque, a pesar de que se diferenciaron diversos grados de sujeción a la normativa urbanística, según la concreta población del Ayuntamiento, estas reglas no están excluidas en ningún momento de esta aplicación general. Aspecto que fue corroborado por la Resolución de la DGRN de 6 de septiembre de 1991 (RJ 6231).
Esta afirmación implica, en principio, que no existe ya ningún flexible matiz en su aplicación general. Que subsiste, porque no se ha derogado, la Disposición Transitoria...
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