Análisis del silencio administrativo en las licencias urbanísticas

AutorJoan Anton Font Monclús
Cargo del AutorProfesor asociado de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili. Secretario general del Ayuntamiento de Tarragona
Páginas685-697

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I Introducción

La figura del silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas no es pacífica. La previsión del artículo 11.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015 (TRLS)1, según la cual en ningún caso se pueden considerar adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas que contravengan esta ley o el planeamiento urbanístico, se ha interpretado por reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo como un régimen de silencio negativo. La STS de 28 de enero de 2009 fija como doctrina legal que no se pueden entender adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. Esta sentencia, publicada en el BOE de 30 de marzo de 2009, de acuerdo con el art. 100.7 de la LJCA, vincula a todos los jueces y tribunales:

[...]

Debemos declarar y declaramos, sin afectar a la situación jurídica particular derivada de dicha sentencia, como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1992 , de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), ultimo párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobada por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normales con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el preceptivo estatal,

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también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo Licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística [...].

Considero que esta doctrina debe reinterpretarse de acuerdo con la regulación actual del silencio administrativo a partir de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DS).

II Evolución de la doctrina del silencio administrativo en materia de licencias urbanísticas

El análisis de la evolución de la doctrina y la jurisprudencia con relación al silencio administrativo por lo que se refiere a las licencias urbanísticas saca a la luz una contradicción como mínimo sorprendente: era más favorable a favor del silencio positivo en aplicación de la normativa de los años cincuenta (Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 -LPA-, Reglamento de servicios de las corporaciones locales de 1955) y de la normativa urbanística anterior (Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 1976), de lo que lo es en la actualidad. Y ello es así a través de la interpretación que ha hecho la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la normativa aplicable.

El punto de partida lo encontramos en el análisis conjunto de los artículos 9.7 del Reglamento de servicios de las corporaciones locales de 1955 (RS), el artículo 95 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA), y el artículo 178.3 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1976 (TRLRS, que reproduce el artículo 165 de la Ley 19/1975).

De acuerdo con el artículo 9.7 RS, transcurridos los plazos sin resolución expresa, y sin actuación de la Comisión Provincial de Urbanismo, se entendían concedidas por silencio administrativo positivo las licencias de parcelación, construcción de inmuebles o modificación de su estructura, construcción de industrias o reformas mayores de las existentes. El artículo 95 LPA reservaba el sentido positivo del silencio, en los casos en los que así se estableciera en una disposición expresa. Finalmente, el artículo 178.3 TRLRS preveía que "en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, Programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento".

La utilización del silencio positivo, en aplicación de dicha normativa, se entendía a partir de una interpretación restrictiva de dicha figura (STS 19/10/1981, RJ 1981\4485).

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La jurisprudencia del Tribunal Supremo interpretó esta normativa en el sentido de que, efectivamente, transcurrido el plazo sin resolver, se producían los efectos del silencio administrativo, aunque tanto en virtud de doctrina consolidada, como en aplicación del artículo 178.3 TRLRS, no se producía este efecto cuando la licencia estuviese incursa en causa de nulidad absoluta o se tratara de ilegalidades sustanciales que infringieran de forma clara, sin ningún género de dudas, la normativa aplicable. En otro caso, la Administración no podría actuar en contra de esta licencia adquirida por silencio positivo, más allá de la revisión administrativa de los propios actos. En un momento en el cual se partía del principio de interpretación restrictiva del silencio positivo, en el sentido de que nadie puede adquirir tácitamente facultades que le hubieran sido denegadas en forma expresa (jurisprudencia que, entre otras, se desarrolla en la STS 29/09/1975, RJ 1975\4541), la STS de 14 de julio de 1980 (RJ\1982\8153), defiende la tesis que la licencia otorgada ope legis por silencio administrativo no puede ser revocada por un acuerdo expreso tardío. Ante el principio que nadie puede conseguir a través del silencio positivo nada que la ley prohíba, dicha sentencia objeta que ello es así cuando la licencia infrinja claramente la normativa de aplicación, no siéndolo ante casos dudosos que se presten a complejas interpretaciones jurídicas. La infracción debe ser abierta y su ilegalidad patente.

En el mismo sentido se pronuncia la STS de 9 de marzo de 1983 (RJ\1983\1251), según la cual:

[...] la imposibilidad de aprobar por silencio administrativo lo que la ley no permite que lo fuera de modo expreso hay que entenderlo limitado a los supuestos de una oposición clara y terminante, de una tajante contradicción entre lo otorgado y la norma, pero no a los supuestos dudosos o que exigen una interpretación de aquella, que son precisamente las situaciones en que el instituto del silencio tendrá aplicación o, como se dice en la S. 159 de 22 abril 1980, "que lo conseguido por silencio administrativo no es manifiestamente antijurídico y por ello ilegal o nulo", afirma que en materia de plantillas y coeficientes en que el acuerdo municipal es siempre básico y la Dir. Gral. Administración Local lo que asume es una función fiscali-zadora, así como de información, por lo que la argumentación de la Dir. Gral. No es correcta, por lo que debe estimarse el silencio administrativo positivo.

En sentido similar se pronuncia la STS de 1 de octubre de 1986 (RJ\1986\6404), que, haciendo referencia expresa al artículo 178.3 TRLRS, concluye que para que no se produzcan los efectos del silencio positivo, no debe incidir "en el ámbito de las nulidades absolutas ni tampoco en ilegalidades sustanciales por inadecuación a las previsiones de esta naturaleza de la normativa urbanística".

La ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), en su artículo 43, establece el silencio positivo como regla general, con algunas excepciones previstas en normas con carácter de ley o de Derecho comunitario. Por su parte, la normativa urbanística estatal (nuevo texto refundido de la Ley sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, o la posterior Ley 6/1998 y Ley 8/2007) y autonómica han reproducido la previsión

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de que en ningún caso pueden adquirirse por silencio administrativo positivo facultades contrarias a la legislación o al planeamiento urbanístico.

El nuevo escenario propiciado por la LRJAP, al modificar la naturaleza del silencio positivo, tendría que pasar de una interpretación restrictiva, como se desprendía de la aplicación de la LPA y el RS, a una interpretación extensiva, al adquirir el silencio positivo carácter de regla general. A partir de aquí, parecería lógico que la interpretación de la doctrina y la jurisprudencia hubiesen ampliado el criterio interpretativo en el sentido de generalizar el silencio positivo como consecuencia del transcurso del plazo sin resolución y notificación en las licencias urbanísticas. Y que la previsión según la cual no pueden adquirirse facultades contrarias al ordenamiento o planeamiento urbanístico se interpretase como una necesidad de acudir a la vía de la revisión de los actos administrativos. La doctrina se pronunciaba mayoritariamente a favor de esta interpretación. Es ilustrativa la opinión de autores como Julio Castelao Rodríguez (Derecho urbanístico de Catalunya, "El consultor de los Ayuntamientos", La Ley, Madrid, 2009), afirmando que es el propio legislador el que en el artículo 62.1.f LRJAP cuando describe los casos de actos administrativos nulos de pleno derecho2 se ha pronunciado en el sentido que se pueden producir actos presuntos ilegales. Si un acto presunto posibilita ejecutar un acto edificatorio ilegal, la infracción la ha cometido la Administración al no denegar en plazo. Y es por ello a la Administración a la que le corresponde enervar esta situación. Lo procedente sería la revisión de oficio del acto administrativo.

No obstante, como ya he analizado al principio, el Tribunal Supremo, mediante su Sentencia de 28 de enero de 2009, ha fijado como doctrina legal la de que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística. Y esta doctrina la fija...

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