Análisis del régimen legal de la expropiación urbanística

AutorJosep Ramón Fuentes i Gasó
Cargo del AutorProfesor titular de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili
Páginas723-746

Page 723

I Introducción

La expropiación forzosa se fue articulando con el paso del tiempo1 como una potestad pública orientada al interés general y no como un mecanismo defensivo de los propietarios2. Este planteamiento se ve reflejado en los arts. 33.2 y 128.1 de la Constitución Española de 1978 (CE)3, que establecen, respectivamente, la función social del derecho de propiedad y la subordinación al interés general de toda la riqueza del país en sus distintas formas, independientemente de su titularidad4.

Page 724

Actualmente, la expropiación forzosa constituye uno de los medios más enérgicos de que disponen los poderes públicos para el cumplimiento de sus finalidades. En palabras de Bermejo Vera (1990, pág. 169), "supone una privación imperativa de bienes o derechos, total o parcialmente, de modo que su eficacia jurídica reposa precisamente en la pérdida o disminución patrimonial forzadas que un particular sufre, legítimamente, como consecuencia de una decisión pública".

Se deriva, efectivamente, del ejercicio de la potestad expropiatoria que, por esta virulencia al privar a la fuerza de una titularidad jurídica real, debe ser limitada, estableciendo claramente los requisitos y condiciones bajo las cuales puede ejercitarse.

También es importante destacar que, en un Estado descentralizado como el nuestro, esta potestad se encuentra en manos de Administraciones pertenecientes a distintos niveles territoriales, y esta pluralidad hace necesaria una distribución competencial entre estas, en relación con el ejercicio de esta potestad5. Por lo tanto, no solo la Administración General del Estado (AGE) es competente para llevar a cabo expropiaciones forzosas, esta potestad se interpreta de forma extensiva y se atribuye al resto de entidades territoriales, a pesar de no preverse expresamente en la Ley de Expropiación Forzosa 16 de diciembre de 1954 (LEF) por ser anterior a la CE6. Así, como apunta Casado Casado (2014, pág. 325), "la mayor parte de los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas (CC. AA.) han recogido alguna competencia en relación con la expropiación forzosa, utilizando formulaciones diversas. En algunos casos, solo hacen referencia a competencias ejecutivas. En cambio, en otros llegan a incluir potestades normativas"7.

Page 725

En el ámbito urbanístico, existe una visión ciertamente limitada de esta institución, pues se piensa en ella como un sistema de ejecución del planeamiento más, cuando su configuración legal es mucho más amplia8. Esto se justifica con la lectura conjunta de los arts. 42 y 49 del reciente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), que prevén que la expropiación por razón del territorio y urbanística podrá aplicarse de acuerdo con las finalidades de dicha legislación, además de ser una reacción por incumplimiento de la función social de la propiedad -la denominada "expropiación-sanción"-. De modo que, pudiéndose utilizar para el cumplimiento de cualquier finalidad prevista en la legislación urbanística, se puede afirmar que son más las posibilidades que la ley prevé para que la Administración acuda a esta figura, y por tanto, no se limita a un mero sistema de ejecución del planeamiento urbanístico.

Este capítulo va a tratar de aportar algunas pinceladas sobre el instituto expropiatorio -cuya regulación actual se contiene, básicamente, en la LEF y en su Reglamento de 26 de abril de 1957 (RLEF)-, prestando especial atención a las singularidades de la expropiación urbanística -cuya regulación actual se contiene en TRLSRU y, concretamente, en Cataluña, en el Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo (TRLUC)-, y sin ánimo de exhaustividad, se centrará en el iter administrativo que toda expropiación urbanística debe seguir, tanto genérico como excepcional, apuntando brevemente algunas cuestiones de interés en lo que respecta a la valoración del justiprecio, que trata de compensar de forma justa y razonable por la privación de los bienes expropiados, sin entrar en las demás garantías del expropiado9 frente a tan poderosa institución, por evidentes razones de limitación de espacio.

II Instituto expropiatorio

Con carácter general, la expropiación forzosa es, en palabras de Bermejo Vera (1990, págs. 6-10), una fórmula mediante la cual los poderes públicos competentes detraen de sus bienes, derechos o intereses de contenido patrimo-

Page 726

nial, total o parcialmente, temporal o definitivamente, a sus titulares legítimos con carácter forzoso. El alcance de la delimitación del precepto constitucional que ampara la figura de la expropiación indica la concreción de las garantías constitucionales de esta, que son esencialmente tres: la causa expropiandi, el justiprecio y, por último, el procedimiento legalmente establecido, según Parejo (2013, págs. 823 y ss.).

Por lo que respecta al procedimiento que se debe seguir para llevar a cabo la expropiación de forma legítima, la LEF permite diferenciar entre un procedimiento general -en el que la Administración expropiante valora, paga y ocupa-, un procedimiento de urgencia -en el que la Administración expropiante ocupa, valora y paga-, y una serie de procedimientos especiales10 en función de la naturaleza de los bienes que, realmente, no son nada más que modificaciones de algunos de los trámites esenciales del procedimiento general, por lo que no serán objeto de estudio específico del presente estudio, por alejarse de su finalidad principal11.

En cualquier caso, en lo tocante a las partes que intervienen en el procedimiento de expropiación forzosa, es necesario que haya: un sujeto expropiante, que como se ha avanzado será una Administración pública territorial (art. 21 LEF), que tanto puede ser el Estado (arts. 2 LEF y 3 RLEF), como la comunidad autónoma (CA) (arts. 12.2 y 12.3 LPA)12, o los entes locales (EELL) (arts. 2.1 LEF, 4.1.d y 4.2 LRBRL)13. Aunque como apunta Gifreu i Font (2012, pág. 622), en algunos casos se atribuye la potestad expropiatoria a entes institucionales. En segundo lugar, debe haber un sujeto beneficiario de esa expropiación14 y, por último, también será necesario que haya un sujeto pasivo, que será el titular de los bienes, derechos o intereses objeto de la expropiación, a quien se le privará de estos total o parcialmente, temporal o definitivamente. Podrán ser expropiados tanto entes públicos como privados, nacionales o extranjeros, ya que la condición de expropiado, como indica Guichot Reina (2015, pág. 190), "tiene carácter real, es ob rem, es decir, deriva de su relación con el bien o derecho en cuestión objeto de la expropiación"15.

Page 727

III iter procedimental expropiatorio

En las expropiaciones urbanísticas, partiendo, como ya se ha comentado anteriormente, de su amplia configuración legal, resulta conveniente antes de analizar el procedimiento general de la expropiación, destacar las actividades concretas en las que la legislación catalana permite acudir a esta institución. Estas actividades aparecen recogidas en el art. 110 TRLUC como: 1. Sistema de actuación para la ejecución del planeamiento16. Es el caso paradigmático de las expropiaciones en el ámbito urbanístico, aunque no el único, y a pesar de ser disponible para el legislador autonómico, es una constante en los ordenamientos urbanísticos autonómicos17. Como explica Gifreu i Font (2012, pág. 623) esta ejecución podrá llevarse a cabo mediante distintas formas de gestión, ya sea de forma indiferenciada, mediante una entidad de derecho público o sociedad privada de capital íntegramente público, mediante encargo de gestión o mediante concesión administrativa. 2. Técnica al servicio de otros sistemas de ejecución del planeamiento. Aquí se configura como una técnica accesoria o de auxilio a los sistemas de reparcelación en supuestos determinados18. 3. Medio para la ejecución de los sistemas generales en suelo urbano o urbanizable, y actuaciones aisladas en suelo urbano19. 4. Medio para la constitución o ampliación de patrimonio público del suelo (arts. 154 y 155 TRLUC), para lo que se requerirá la tramitación previa de un proyecto de delimitación para el patrimonio público

Page 728

del suelo20. 5. Sanción21 por incumplimiento de la función social de la propiedad, de acuerdo con el art. 49 TRLSRU, supuesto que es indisponible para el legislador autonómico, que solo podrá delimitar qué actuaciones constituyen dicho incumplimiento22.

Vistos los supuestos en los que se permite a la Administración recurrir a la expropiación, es necesario detenerse en el procedimiento administrativo que se debe seguir, como garantía de la legalidad23.

1. Procedimiento general de expropiación

El procedimiento general, una vez declarada la utilidad pública o interés social, se estructura en tres fases, marcadas todas ellas por una clara autonomía, lo que permite que una finalice con una resolución directamente impugnable: la declaración de necesidad de la ocupación, la determinación del justiprecio y el pago y la toma de posesión.

1.1. Declaración de utilidad pública o interés social: la causa expropiandi

Si bien la función social de la propiedad actúa como un elemento justificativo de la delimitación de este derecho, la utilidad pública y el interés social constituyen la causa justificativa de su sacrificio24. Se debe destacar que la finalidad de la expropiación no es la mera privación en la que consiste, sino el destino...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR