Análisis jurídico y viabilidad de la protección autonómica de la Posidonia Oceánica, a través del decreto 25/2018, de 27 de julio, en las Illes Balears

SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN

2. MARCO REGULADOR DE LA POSIDONIA OCEANICA

2.1. Mecanismos de protección a nivel internacional y comunitario.

2.2. El sistema previsto en el ordenamiento jurídico español para dotar de protección a las praderas de Posidonia oceanica.

2.3. Regulación autonómica de protección de praderas de Posidonia en las Illes Balears.

3. CONTROVERSIA SOBRE LA APLICACIÓN DEL DECRETO AUTONÓMICO

3.1. Principales amenazas de origen antrópico.

3.2. La falta de previsión sobre la ordenación marítima.

3.3. La (in)necesidad de regular el fondeo por vía reglamentaria.

4. CONCLUSIONES

4.1. Vulneración del principio de reserva de ley.

4.2. Vulneración del principio de taxatividad.

5. REFLEXIÓN FINAL

1. NTRODUCCIÓN

La Comunidad Autónoma de las Illes Balears (CAIB) cuenta desde el 28 de julio de 2018[1] con un nuevo mecanismo de protección para una de las especies protegidas más importantes[2] del Mediterráneo, la Posidonia oceanica (Posidonia, en adelante). Más de tres años después del anuncio de la puesta en marcha de un nuevo marco regulador que pudiera reforzar los mecanismos disponibles, pues según han apuntado desde diversos sectores, estos podían resultar insuficientes.[3]

Antes de analizar el marco regulador de protección y conservación de la Posidonia, conviene detenernos brevemente, para destacar la importancia que esta especie supone para las Illes Balears, principalmente porque se fundamentó en ésta la idea de reforzar el marco jurídico establecido a través de normativa autonómica.

Esta especie dispone de una extensión[4] que alcanza los 50.000 km2, siendo una de las más longevas existentes en el Mediterráneo y con un ritmo de crecimiento relativamente lento[5] ante ello y la posible destrucción de zonas de praderas de Posidonia se requerirán siglos para su recuperación[6] en caso de destrucción, como consecuencia de la vulnerabilidad que presenta esta especie ante posibles amenazas.

Según el preámbulo del Decreto, en la CAIB esta especie abarca más de 650 km2, de las características que posee este vegetal superior, todas ellas beneficiosas, podemos resumir que como apuntaron algunos autores, entre ellos MAZARRASA ET AL.[7], que estamos ante los “pulmones” del Mediterráneo[8] siendo además, una de las especies más importantes de este ecosistema[9], debido a la suma y vital importancia que supone esta especie para luchar contra los efectos del cambio climático.[10]

Las Illes Balears cuentan con competencia exclusiva en materia de protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales, al amparo de lo recogido en el artículo 30 apartado 46 del Estatuto de Autonomía[11], la finalidad y el objetivo del ejecutivo autonómico era entre otras, desarrollar la normativa estatal de protección de la biodiversidad, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y reforzar el mecanismo jurídico mencionado en dicha norma para establecer los diferentes medios de protección a través del Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas. Sin obviar que, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino establece normas de protección de carácter adicional, hecho que se pone de relieve en el preámbulo de la norma analizada.

Uno de los principales hándicaps en relación a los instrumentos jurídicos establecidos en el marco regulador español sobre el medio marino, es la lentitud en adaptar los mismos a un modelo de protección integral donde se adaptasen a un enfoque ecosistémico[12][13]. Por el contrario sí que se han venido incorporando medidas que de forma sectorial han ido dando cierta protección a determinadas especies o hábitats pero que parecen que no han logrado la eficacia deseada, a la vista de las continuas incorporaciones al marco regulador de normativa sectorial[14].

Ante ello, y ya disponiendo de normativa específica de protección ambiental[15], se ha aprobado una nueva herramienta jurídica que, una vez más, de forma sectorial apunta a priori a mejorar la protección de una especie ya protegida. En el presente se analiza esta medida desde la perspectiva ecosistémica[16] e integradora ya que esta fue la visión que, desde la Unión Europea se articuló como prioritaria para el establecimiento de una Política marítima integrada[17] donde la ordenación y planificación marítima fueran los ejes principales, aludiendo a la necesidad y viabilidad de implantar medidas sectoriales que de forma conjunta puedan reforzar el sistema de protección.

2. MARCO REGULADOR DE LA POSIDONIA OCEANICA

El marco regulador establecido en nuestro ordenamiento jurídico para la protección y conservación de especies protegidas en general se basa principalmente, y amparándose en la Constitución Española, en la normativa básica del Estado, la cual viene derivada de la establecida a nivel comunitario y de los acuerdos internacionales, así como cierta normativa autonómica sin perjuicio de la normativa sectorial o específica que se puede dar desde el Estado.

Centrándonos en la Posidonia oceanica, partimos de la misma base que la protección de especies, de esta forma en primer lugar disponemos de normativa comunitaria, que fue transpuesta al ordenamiento interno español, así como normativa o reglamentación propia e inclusive a nivel autonómico, la cual procederemos a analizar.

2.1 Mecanismos de protección a nivel internacional y comunitario.

La protección de la biodiversidad y los recursos naturales en el seno de la Unión Europea se construyó sobre la base de ciertos principios que fueron establecidos como criterios marco, los cuales han sido los pilares para la construcción de todo el sistema jurídico ambiental que tenemos hoy en día[18].

En relación al marco regulador y los sistemas de protección debemos hacer alusión al Convenio de Berna o Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, firmado en Berna[19] el 19 de septiembre de 1979, entró en vigor el 1 de junio de 1982. Este mecanismo se centra sobre varios ejes prioritarios como son: en primer lugar, su carácter generalista y en segundo, la elaboración de una única lista de especies para poder establecer una protección de carácter conservacionista, basándose para ello en el establecimiento de una planificación ordenada e integrada. Con esta medida se diferenciación varios tipos de protección al existir especies que se encuentran protegidas y otras que requieren medidas adicionales para su gestión y conservación con la finalidad de protegerlas y adoptar medidas frente a las amenazas[20]. Pero sin duda lo que supuso un paso al frente en este Convenio fue la implantación de los Planes de Acción que se llevaron a cabo, los cuales fueron elaborados por expertos[21] en cada una de las materias afectadas, con la finalidad de ordenar el medio marino y detectar aquellas actividades que pusieran en riesgo o que fueran percibidas como perjudiciales, para ello se sustentaron estas medidas basándose en criterios sostenibles.

La Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres, conocida como “Directiva Hábitat”[22], fue sin duda la iniciativa comunitaria de mayor impacto de protección hacia especies como la Posidonia. Supuso la protección de 88.000 hectáreas de pradera, aprobada en 1992, se estableció con el objetivo de garantizar la biodiversidad con la conservación de hábitats naturales de flora y fauna silvestres en toda la Unión Europea, comprometiéndose los Estados miembro a la creación de la red ecológica denominada Natura 2000[23]. Dentro de esta red se encuentran inmersos diferentes eslabones de protección, donde podemos destacar las denominadas Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs), la cual fue establecida por otra norma comunitaria, la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europea y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva AVES) y además las Zonas Especiales de Conservación (ZECs) con el fin de abordar un sistema de protección que abarque tanto a los hábitats como a las especies incluidas en los mismos, recogidas en los Anexos I y II de la Directiva Hábitats. La Posidonia se encuentra en el Anexo I, figurando como hábitat prioritario, al estar en regresión[24] y considerándose además, como lugar de interés comunitario (LIC). Una vez se otorga esta protección a un espacio, se establece cierta obligación por parte de los Estados miembro, de evitar el deterioro de los lugares de Natura 2000. Dentro del marco comunitario conviene citar, además, el Reglamento CE núm. 1626/94, de Pesca de la Unión Europea para el Mediterráneo el cual prohíbe expresamente la pesca de arrastre sobre praderas de fanerógamas marinas.

2.2. El sistema previsto en el ordenamiento jurídico español para dotar de protección a las praderas de Posidonia oceanica.

La Constitución Española[25] (CE) establece la competencia para dictar normativa básica estatal en materia de protección de los recursos naturales y el medio ambiente al propio Estado, y a la vez indica la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan reforzar el marco regulador estatal en base a la competencia y potestad tanto legislativa como reglamentaria que le difiere la carta magna.

Conviene detenernos en la primera medida legislativa de relevancia en el caso que nos ocupa, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, al ser ésta la norma que establece el régimen jurídico básico de la conservación y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, haciendo alusión en el artículo 1 a la CE[26]. Se establece un sistema de protección basado en una doble dimensión, por un lado se establece la creación de un catálogo para dar cobertura a especies amenazadas y un listado de aquellas especies que deben de disponer de un régimen especial por sus características. Además se incluyen las disposiciones necesarias para gestionar los recursos marinos, en base al régimen competencial, así la Administración General del Estado (AGE) y las Comunidades Autónomas (CCAA) se reparten las competencias derivadas del artículo 149.1.23 de la CE, las cuales serán ejercidas por la AGE en relación a la gestión del medio marino, excepto en materia de espacios protegidos que por las características del mismo precisan una gestión integrada. Otra de las incorporaciones que hizo la mencionada norma fue la de simplificar y agilizar los instrumentos de planificación de la biodiversidad, de ello se ocupan los artículos 10 y ss gracias a la amplia modificación que se hizo en 2015[27], sin embargo, si analizamos la configuración utilizada por el legislador que a priori parece muy simple, al establecer las dos figuras de protección ya mencionadas (especies de especial protección y especies amenazadas), coincidimos con el profesor ALLÍ TURRILAS[28] al considerar que la formulación y sistema escogido por el legislador más que de carácter simplista es más bien complejo. Ello es debido principalmente a que la remisión a otras normas o la falta de concreción sobre el sistema de competencias, por ejemplo, son algunas de las características del modelo de gestión configurado que en resumen, se consolida como de mayor complejidad que el utilizado por otras instituciones como por ejemplo la IUCN[29] , que aunque dispone de 11 situaciones de protección[30] su conceptualización y la práctica parece ser mucho más sencilla y simple. Y es que aún contando, el sistema empleado por la IUCN, con un mayor número de posibilidades se adopta desde un punto de vista más eficiente y optimizado a las características que pueden darse por una especie sobre diferentes ecosistemas.

El Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, para el desarrollo de especies silvestres en régimen de protección especial y del Catálogo español de especies amenazadas, incluyó a la Posidonia en el Listado y en base al artículo 57 de la Ley 42/2007, se prevén un régimen de prohibiciones genéricas en relación a especies que estén incluidas en ese sistema de protección, algunas de las acciones prohibidas son: recoger, cortar, arrancar o destruir intencionadamente plantas, hongos o algas; poseer, vender, comerciar o intercambiar o inclusive con un claro fin de venta o intercambio, importar o exportar ejemplares vivos o muertos, incluyendo propágulos o restos, salvo aquellas controladas por las administraciones y son reguladas reglamentariamente, por los efectos positivos que pueden conllevar.

Como ya se ha mencionado será preceptiva la intencionalidad para poder infringir este régimen de prohibiciones, pero también se ha considerado conveniente reflejar aquellos casos en que de forma accidental se destruye esta especie, estimando oportuno el legislador adoptar únicamente medidas necesarias y establecer un sistema de control de la AGE y de las CCAA.

Aún disponiendo del marco regulador anterior, el legislador en aras de garantizar una protección ecosistémica del medio marino, y para proteger, preservar su conservación, incluyendo su biodiversidad, evitar su deterioro, recuperar los ecosistemas marinos que se pudieran visto afectados de forma negativa, con la finalidad y objetivo de prevenir y reducir los vertidos al mar y así minimizar impactos o riesgos para la biodiversidad marina y sus ecosistemas, configuró otra norma específica con carácter integrador, la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino. Esta norma estatal será de aplicación en todas las aguas marinas sometidas a la jurisdicción española, salvo alguna excepción[31] incluida en su articulado. Supuso un importante hito en la protección de los ecosistemas marinos y su biodiversidad, así como de la planificación y regulación de las actividades que puedan generar impacto negativo o suponer un riesgo para el medio marino, realizado a través del instrumento comunitario creado a tal efecto, las denominadas estrategias marinas[32]. Con esta norma se dotó de un marco regulador coherente para garantizar el buen estado ambiental del medio marino, aún existiendo en la fecha de su entrada en vigor de normativa sectorial (navegación, puertos, pesca, hidrocarburos, contaminación, biodiversidad, etc), con la implantación del carácter holístico de las estrategias marinas se reforzará la aplicación sectorial en aras de establecer un marco de protección coherente y coordinado para evitar que las actividades antrópicas continúen generando un impacto sobre el medio marino.

El legislador quiso garantizar con la Ley de protección del medio marino, la participación de las comunidades autónomas en la elaboración de estrategias marinas, siempre bajo el ámbito competencial que les corresponda, para ello se perfilaron mecanismos de cooperación entre administraciones para alcanzar los objetivos de protección del medio marino, sin embargo, en cuanto a la configuración del sistema de protección de especies se podía haber adoptado sistema más optimizado y de carácter general que el ya comentado establecido por la Ley 42/2007.

2.3. Regulación autonómica de protección de praderas de Posidonia en las Illes Balears.

La posición de la CAIB frente a la protección de esta especie no se circunscribe a la actualidad sino que podemos remontarnos a 1993, donde se publicó una Orden del Conseller de Agricultura y Pesca de 21 de septiembre por la cual se regulaba la pesca y marisqueo sobre praderas de fanerógamas marinas, o la creación de espacios protegidos en las islas, que protección a una gran extensión, con la declaración de algunas zonas de exclusión. Una de las medidas llevadas a cabo para dotar de eficiencia el marco jurídico establecido en la década de los noventa fue la instalación de campos de fondeos de bajo impacto en la zona del mar Mediterráneo, siendo extendida esta medida al litoral balear gracias a la aplicación del proyecto “Life Posidonia” en el año 2001.

A la vista del gran incremento de las actividades vinculadas a los seres humanos con impacto directo o indirecto sobre las praderas de Posidonia, se evidenció y aún disponiendo de una sólida protección jurídica, un detrimento sobre esta especie protegida dejando entrever cierta ineficacia normativa, aunque de modo más pragmático parece adaptarse mejor a una clara ineficiencia en la aplicación práctica de un sólido marco regulador con afección directa a nuestro medio marino.

Con estos precedentes la CAIB y a la vista de una gran campaña de comunicación de protección sobre esta especie en la que se han visto inmersos diversos actores en la sociedad civil balear, en el año 2015 comenzaron los trabajos para elaborar una norma autonómica que sirviese como un marco homogéneo de protección sobre esta especie, así se creó el Decreto sobre conservación de la Posidonia oceanica en las Illes Balears, Decreto 25/2018, de 27 de julio.

Esta norma dispone de una parte expositiva denominada preámbulo, y la parte dispositiva formada por: 13 artículos, 5 disposiciones adicionales, 4 transitorias y 2 finales, junto con un total de 3 anexos.

En el preámbulo del texto se argumenta en primer lugar el reforzado marco regulador con el que cuentan las especies protegidas en nuestro ordenamiento jurídico, aludiendo a la normativa analizada ad supra, además se justifica la necesidad de implantar este proyecto normativo, donde en resumen, se fundamenta en el aumento exponencial de los usos ligados a actividades antrópicas, bien con origen en tierra firme como en el mar, con el punto en común de que todas ellas generan un impacto o situación de riesgo para los ecosistemas acuáticos, se debe de remarcar que el propio texto dispone y hace referencia a que con los usos actuales ya se incumple lo dispuesto en la norma de referencia, Ley 42/2007.

La parte dispositiva comienza con la delimitación de la finalidad, objetos y ámbito de aplicación de esta norma (artículo 1), donde garantizar la conservación de esta especie dentro del marco competencial de las Illes Balears, se convierte en el elemento nuclear, junto con la protección de la misma configurada como hábitat dentro de nuestro medio marino, todo ello desde una perspectiva ecosistémica, todo ello sin perjuicio de lo que dispone la CE y las facultades atribuidas al Estado y resto de normativa sectorial.

Una de las características más notables es el listado de definiciones que se establece (artículo 2), el cual fue ampliado en relación con el texto original que fue sometido a exposición pública[33] e incluyendo algunas de las alegaciones que se habían planteado, configurando un total de 13 definiciones relacionadas - en su mayor parte - a los fondeos de embarcaciones. Especifica, entre otras, que las definiciones relativas a playas (con distinción de algunas de ellas, natural y sin servicios, con servicios y urbanas) lo son a efectos del Decreto en relación a restos de posidonia muerta siempre en el marco competencial de la CAIB, y sin perjuicio de la catalogación establecida por el Estado[34].

De los hechos se desprende cierta incongruencia jurídica que será analizada con posterioridad, en lo relativo a la cartografía, catalogación y su delimitación (artículo 3), al considerar su preceptiva publicación en el Boletín Oficial de las Illes Balears, mediante una Orden del Conseller de Medi Ambient de la cartografía de praderas de posidonia existentes en la CAIB. Atendiendo a los avances que las nuevas tecnologías pueden aportar, lo cierto es que se pueden incorporar con mayor precisión y exactitud la cartografía establecida en un principio. El Anexo 3, recoge la cartografía de referencia que según se desprende data del año 2005, con el objetivo establecido en el texto (artículo 3.1) de mejorar dicha cartografía. Llegados a este punto y teniendo en cuenta que el texto analizado contempla un régimen sancionador asociado a la posible comisión de infracciones administrativas e inclusive penales[35] en determinadas circunstancias, nos unimos a la opinión emitida por el Consejo Consultivo (2018:16) en relación a la importancia que conlleva la oportuna publicación de la cartografía para que en caso de posibles infracciones y gozando de una oportuna seguridad jurídica puedan elevarse todas las respuestas posibles, y para ello debería en primer lugar, haber sido aprobado y publicado este aspecto y con posterioridad la entrada en vigor del Decreto.

Siguiendo con el análisis del texto, se establece también la catalogación de las praderas de posidonia en función del grado de conservación: alto valor y aquellas a regular, siendo recogidas en el anexo 1 del texto, sin llegar a establecer nuevas figuras de protección se trata de una medida para poder ayudar a aplicar esta norma.

Como ya se ha analizado, existía previamente al Decreto y aún lo sigue estando, un régimen de protección establecido por la normativa general y sectorial, de esta forma se recoge en el articulado el régimen de protección general (artículo 4), recordando las prohibiciones que se establecen en la Ley 42/2007 frente a especies incluidas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y las excepciones al mismo (artículo 5), siempre que los proyectos no sean de competencia estatal tal y como recoge la Ley 42/2007 (artículo 61). El artículo 7 regula la retirada de los restos de Posidonia muerta, tanto en el ámbito terrestre como en el medio marino de competencia de la CAIB, la cual precisa para tal retirada autorización expresa de la Consejería competente, todo ello en base a la norma estatal, Ley 42/2007.

El artículo 8 regula las autorizaciones ambientales sobre instalaciones de fondeo de bajo impacto sobre Posidonia, bien sea utilizando boyas unitarias o campos de boyas, siendo remarcada la necesidad previa de solicitar informe referido en la Ley 41/2010 (artículo 3.3). Se ha creado un Comité Posidonia (artículo 9) adscrito a la dirección General de Espacios Naturales y Biodiversidad, permanente y con funciones de asesoramiento, deliberación y propuesta de acciones en relación a la conservación y protección de la especie.

Se establece un plan de seguimiento del estado general de las praderas, con especial atención a las de alto valor, siendo necesario su aprobación por resolución del Conseller de Medio Ambiente (artículo 10).

La difusión y sensibilización son dos de las actividades prioritarias que se establecen en la norma autonómica, así por orden del Conseller de Medio Ambiente se puede acreditar como informadores voluntarios a personas que contribuyan a la salvaguarda de protección de esta especie (artículo 11). En relación a la potestad inspectora y de control se ejercerá, a través, del Servicio de Agentes de Medio Ambiente en el ámbito competencial de la CAIB, sin perjuicio de lo que corresponda al resto de administraciones dentro de sus competencias (artículo 12).

Por último (articulo 13), se establece el régimen sancionador, en primer lugar se establece una relación directa “de conformidad” con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 42/2007 y artículos 50 a 52 de la Llei 5/2007 (LECO), posteriormente analizaremos el contenido de este artículo al entender que existe cierta controversia con la redacción del mismo.

Para concluir el texto, se han incluido cinco disposiciones adicionales, la primera que recuerda que todo lo expresado se aplica en el ámbito competencial de la CAIB sin perjuicio de la competencia estatal que marca la Ley 41/2010. La segunda aborda los espacios protegidos y la red Natura 2000 de competencia autonómica. La tercera, establece la posibilidad de redactar con carácter informativo, manuales e instrucciones, órdenes, etc. en relación a la buena gestión de las praderas. La cuarta, establece que la CAIB deberá pronunciarse en la instalación de emisarios o instalaciones de proyectos sobre fondos de posidonia.

Para finalizar se han incorporado cuatro disposiciones transitorias que abarcan desde la competencia autonómica de puertos donde se ha de regir por la legislación autonómica sectorial, los fondeos provisionales en zonas donde todavía no hay regulación en las zonas de bajo impacto, la publicación de la cartografía referida al artículo 3.1 y los puntos de anclaje autorizados sobre posidonia que a la entrada en vigor ya estén instalados tendrán un periodo de dos años para acreditar su adecuación a la normativa.

3. CONTROVERSIA SOBRE LA APLICACIÓN DEL DECRETO AUTONÓMICO

En primer lugar, debemos detenernos en analizar si era necesario elaborar un Decreto autonómico para proteger a esta especie. Como se ha expuesto en el texto analizado, la acción antrópica ha sido la principal causa que ha originado que las praderas de esta especie endémica se encuentren en regresión en las Illes Balears, pero conviene analizar brevemente las causas de origen antrópico que pueden generar un riesgo para las praderas de Posidonia ya que los esfuerzos de la CAIB parecen haber ido dirigidas a una de las amenazas que se ciñen sobre las islas ocasionadas por el turismo, los fondeos incontrolados, en este sentido y como se apuntaba desde el Consejo Económico y Social de las Illes Balears[36] existen otras amenazas que pueden poner en peligro a la Posidonia como son los vertidos de emisarios submarinos. Ante esta preferencia conviene que nos detengamos a detallar aquellas actividades que de origen antrópico pueden suponer un riesgo para las praderas de Posidonia.

3.1. Principales amenazas de origen antrópico.

La acción de las actividades humanas ha supuesto todo un revulsivo sobre nuestro medio marino, y pese a disponer de un sólido sistema de protección ambiental ésta no llega a ser efectiva, debido principalmente a la presión antrópica que se genera sobre el medio marino en general y sobre la Posidonia, en particular. La amenaza que nuestras actividades pueden suponer han sido más que debatida a nivel científico, estableciendo que éstas en su conjunto, suponen un deterioro y una clara regresión[37] de algunas especies como pueden ser la Posidonia, y otras relacionadas con esta, al ser un hábitat en el que otras especies pueden estar conectadas con ella e inclusive también gozan de protección[38].

La pesca ilegal de arrastre, construcción de espigones y obras asociadas a puertos deportivos, eliminación del sistema dunar, vertidos y contaminación marina, introducción de especies alóctonas (que pueden alterar el sistemas en la cadena trófica) regeneración de playas y el más que conocido fondeo de embarcaciones[39], son algunos de los ejemplos que podemos mencionar y suponen una amenaza o riesgo para las praderas de Posidonia[40].

La regresión se fundamenta principalmente en degradación biológica y degradación física a las que son sometidas las praderas de Posidonia a través de actividades de origen antrópico generadas casi todas en la esfera terrestre, aunque pueden realizarse en el medio marino.

La degradación física es una de las causas directas de regresión y destrucción de esta especie, por ello conviene detenernos en la ya mencionada pesca de arrastre, una actividad ilegal en profundidades inferiores a los 50 metros, denunciadas estas prácticas por diversas ONG’s suponen una amenaza por la sobrepesca que en un hábitat como el que generan las praderas puede conformar, siendo el método de pesca más destructivo para ecosistemas bentónicos. La práctica supone una erosión mecánica al arrastrar las matas de Posidonia creando espacios vacíos donde incide el hidrodinamismo, además esta práctica sobre una pradera ya degradada incide negativamente ante la reincidencia pudiendo arrancar con estas técnicas unos 1000 kg de hojas[41].

La presión antrópica se produce extensiva e intensivamente sobre el litoral de todo el territorio nacional, pero en especial sobre aquellas zonas donde el turismo es uno de los principales motores socioeconómicos, así en las Baleares, donde se encuentran ubicados hoteles y un gran número de oferta turística incluyendo el tráfico marítimo, ha supuesto un verdadero problema, sobre todo en la actualidad. Por ello otra de las actividades y, vinculadas al turismo, que generan un impacto directo de degradación física es el fondeo de embarcaciones sobre las praderas que sufrirán efectos derivados principalmente del arrastre de las anclas durante la práctica del fondeo[42]. El impacto variará dependiendo el tipo de anclaje que vengan utilizando y de esta forma el daño ocasionado sobre la Posidonia dependerá del anclaje[43] siendo el de aquellas embarcaciones con eslora superior a 80 metros los que se pueden calificar de daño relevante[44] los que deberán preocuparnos con especial atención al disponer estas de medios para alcanzar la profundidad suficiente y suponer un riesgo sobre esta especie vegetal.

Por último en relación a la degradación física que se puede ocasionar sobre las praderas debemos citar a determinadas actuaciones que se realizan sobre el litoral como la regeneración de playas o construcción de espigones que pueden alterar la erosión de sedimentos, o la construcción de puertos deportivos por el movimiento que puede ocasionar sobre el fondo marino.

Como una de las causas principales de degradación biológica debemos atender a la contaminación de nuestros mares y océanos. Los vertidos son la principal fuente de esta degradación sobre comunidades bentónicas, y es que los efectos que pueden generarse sobre las praderas puede llegar inclusive a ocasionar cambios en el crecimiento de esta especie siendo proporcional el efecto ocasionado a la contaminación marina generada. La principal problemática a la que nos enfrentamos es la contaminación por vertidos, considerada como la más peligrosa para esta especie endémica del Mediterráneo.

Centrándonos en los objetivos del presente artículo debemos referirnos a la norma analizada, la cual se ha centrado principalmente en hacer frente a una de las amenazas de degradación física de la Posidonia, como es el fondeo de embarcaciones[45], dejando a un lado el resto de amenazas que se han considerado como aspectos a tener en cuenta por parte de la doctrina científica como de las organizaciones conservacionistas.

3.2. La falta de previsión sobre la ordenación marítima.

A la vista de lo establecido en la norma autonómica, Decreto 25/2018, se puede afirmar que ha existido una clara prioridad para proteger a la especie frente a una de las amenazas, el fondeo de embarcaciones. Se observa una dirección proteccionista para abordar una problemática existente desde hace años, acentuada - parece - por el incremento y el descontrol sobre embarcaciones que durante los meses estivales y como consecuencia del turismo inundan nuestras aguas. Recordando la previsión que la Unión Europea realiza a través de la Directiva 2014/89, se establece una obligación por parte de los estados de elaborar y aplicar planes de ordenación del espacio marítimo, en la norma analizada se hace alusión en reiteradas ocasiones a la premisa que “sin perjuicio de la aplicación de la legislación de costas y de los adecuados instrumentos que elabore o apruebe la AGE sobre la materia.[46]” y además del recordatorio del marco competencial de cada una de las administraciones en gestión de biodiversidad marina que establece la Ley 41/2010[47], ello evidencia que la puesta en funcionamiento y ejecución del decreto deberá ajustarse al máximo con el fin de no incumplir las normas estatales o específicas[48].

La norma autonómica se ha fundamentado en plantear un marco jurídico homogéneo debido a los usos y actividades antropogénicas sobre el medio marino, la realidad es que se ha centrado principalmente sobre un tipo de actividad, el fondeo. Coincidimos con lo expresado por KRÄMER[49] en que el proceso de planificación y no los planes que puedan organizarse, deberán tener en cuenta las actividades y los usos que se puedan dar y desarrollar sobre nuestros ecosistemas marinos, teniendo especial relevancia la interacción entre aquellas que se den entre tierra y mar. Estas indicaciones orientadas a la planificación y ordenación del medio marino son las expresadas por la Directiva 2014/89 con el fin de promover los objetivos de desarrollo sostenible y la gestión de los usos espaciales que puedan darse en las zonas marinas, siendo preceptiva la indicación de toda normativa que se configure desde un enfoque ecosistémico, pero eso conlleva realizar una planificación y ordenación de todo el Mar Mediterráneo o de algunas zonas del mismo, de esta forma hubiera sido interesante intentar configurar una norma algo más ambiciosa que tratase de ordenar y planificar nuestro litoral, adaptándose a las peculiaridades de las zonas turísticas y en determinadas épocas del año se vienen desarrollando por el uso o mejor dicho “mal uso” de nuestros bienes.

Existe una clara necesidad, y no es reciente, de superar el énfasis demostrado por las administraciones de ordenar mares y océanos basándose en divisiones espaciales pues como ya hemos comentado existe una clara indicación de hacerlo vía ecosistémica, con el objetivo de promover la utilización sostenible de nuestros recursos[50].

3.3. La (in)necesidad de regular el fondeo por vía reglamentaria.

Una de las mayores controversias que han sido analizadas y puestas de relieve sobre el contenido del decreto, alude a la necesidad de regular una actividad que parece encontrarse ya regulada a través de una norma estatal. Como ya se indicado la protección de especies está más que consolidada a nivel jurídico en nuestro ordenamiento, por ello conviene determinar la necesidad que existía de establecer un marco regulador autonómico. En la Ley 42/2007, en su artículo 80 apartado primero establece la tipificación y clasificación de las infracciones administrativas, sin perjuicio de lo que disponga la legislación autonómica, como vemos una clara alusión a que con carácter legislativo se pueda aportar al régimen de protección un marco regulador autonómico.

El artículo 13 de la norma autonómica, contiene el régimen sancionador y en su apartado primero establece que:

“El incumplimiento de lo que dispone este Decreto constituye una infracción administrativa de conformidad con lo previsto en el artículo 80 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, y de los artículos 50 a 52 de la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de espacios de relevancia ambiental (LECO).”

Una primera lectura de este precepto sugiere una nueva regulación, al indicar que el incumplimiento de lo descrito por la normativa autonómica “de conformidad” con la norma estatal constituye una infracción administrativa, dejando entrever una regulación “ex novo”. Tampoco ha ayudado la redacción ambigua de dicho precepto, en este sentido y para sustentar la idea de que el decreto se encuentra bajo lo dictado por la normativa estatal de referencia, hubiera sido recomendable la sustitución de la expresión “de conformidad” por la fórmula “en los términos” previstos en las leyes citadas, coincidiendo con el voto particular emitido por el Consejo Consultivo en su dictamen sobre el proyecto del texto, donde dicho artículo podría vulnerar el principio de reserva de ley en materia sancionadora[51].

En la parte expositiva se deja entrever que el actual marco regulador y sistemas de protección resultó insuficiente para garantizar la protección de las praderas en la CAIB, en ese aspecto hubiera sido recomendable que se hubiera aportado datos cuantitativos sobre las inspecciones realizadas, denuncias formuladas y expedientes tramitados, por ejemplo, sobre los casos que se hubiesen detectado por parte de los servicios de inspección de la CAIB y los servicios de protección de la naturaleza de las fuerzas y cuerpos de seguridad, datos que se omiten por completo en la fundamentación del decreto, por ello sustentamos la hipótesis de la innecesaridad de la regulación de fondeos, al estar ya bajo un régimen de prohibición y abogamos por una ordenación de usos de carácter más integral y abordando rigurosamente y por vía legislativa todas y cada una de las amenazas que existen sobre las especies endémicas como la Posidonia.

4. CONCLUSIONES

4.1 Vulneración del principio de reserva de ley.

Nos hemos posicionado en contra del dictamen mayoritario del Consejo de Estado sobre el proyecto del Decreto analizado, el cual establece que no existe extralimitación del contenido material propio de un reglamento al no configurar nuevas infracciones por lo que no existiría vulneración de reserva de ley, si esto fuera así resultaría innecesario el Decreto al no tener sentido la coexistencia del mismo con la el sólido sistema de protección establecido, y más teniendo en cuenta que se deja según la norma autonómica a lo establecido en la legislación estatal, unido a la falta de concreción en la redacción del mismo. La realidad dista bastante de este planteamiento, pues a tenor del procedimiento de elaboración del Decreto autonómico donde el impulso que generó, gracias a los medios de comunicación y un sector social, parecía que no existía un marco regulador que pudiera proteger a las praderas de esta especie[52], sin embargo, el sistema de protección ya era muy sólido por entonces y sigue siéndolo. Reforzando esta posición se encuentra el propio decreto al remitir a la propia norma estatal y aludir a la necesidad de que las comunidades autónomas puedan, dentro de su ámbito competencial, reforzar por vía legislativa el sistema de protección ambiental establecido.

Queda evidenciado el carácter transversal de la competencia ambiental entre las diferentes administraciones a nivel normativo, obteniendo que la configuración del sistema de protección actual hace que converjan en reiteradas ocasiones competencias estatales con las autonómicas sin embargo, se permite incrementar las medidas protectoras e inclusive sancionadoras sobre las contenidas por la legislación básica estatal[53], por vía legislativa como se ha apuntado hecho avalado por la reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional[54]. El problema de la protección de la Posidonia antes y después del Decreto parece ser de medios técnicos y escasez de recursos, unida a una más que dejada ordenación marítima. La planificación y ordenación integrada es la base para poder establecer un marco regulador que basándose en la perspectiva ecosistémica pueda hacer frente a las amenazas que acechan a esta como otras especies del Mediterráneo. De esta forma hubiera sido mucho más efectiva una medida legislativa mucho más amplia, que regulase no solo la protección frente a un tipo de amenaza, como pueden ser los fondeos, sino que estableciera una esfera de protección hacia el resto de riesgos que las actividades antrópicas generan sobre las praderas.

4.2. Vulneración del principio de taxatividad.

Conviene recordar que a la entrada en vigor del analizado Decreto autonómico todavía se desconoce con exactitud la cartografía de las praderas de posidonia existentes en su ámbito competencial, este hecho puede suponer una clara indefensión al desconocer los posibles perjudicados las zonas de prohibición con exactitud, lo cual podría suponer cierta inseguridad jurídica en la aplicación o ejecución de la norma autonómica. Siguiendo esta línea de argumentación se vislumbra en la redacción del texto una clara inconcreción a la hora de abordar diversas cuestiones que resultan fundamentales para poder calificar como infracción diversas acciones. De esta forma podemos aludir al artículo 7.3 con la expresión utilizada de que “pueda afectarles” en relación con la prohibición de cadenas u otros elementos de fondeo que puedan afectar a las praderas, esta fórmula choca frontalmente con la esencia del decreto pues queda como prioritario que debe existir una clara y evidenciada relación causal entre el fondeo y el efecto sobre la especie. De la misma forma el artículo 14.3 queda en su redacción bastante difuso, pues establece que para graduar las sanciones asociadas a las infracciones se debe tener en cuenta especialmente la superficie afectada o destruida, y como hemos visto la falta de elementos como la cartografía, puede afectar de forma significativa a posibles infractores.

Hubiera sido recomendable concretar mucho más y, teniendo en cuenta la consolidación de los estudios científicos disponibles, donde se puede constatar que la magnitud del daño que se pueda ocasionar como consecuencia por ejemplo, del fondeo, dependerá del tipo de anclaje utilizado[55] al haberse constatado cambios significativos dependiendo del mismo[56] [57] y siendo más precisos inclusive se ha podido determinar que existen algunas embarcaciones, las que disponen de eslora superior a 80 metros[58] que pueden alcanzar la profundidad suficiente al realizar el fondeo incidiendo de forma directa sobre praderas marinas[59], siendo esta información de relevancia para dotar a mecanismos e instrumentos como el analizado en el presente de mayor efectividad y eficacia.

5. REFLEXIÓN FINAL

La solución debe orientarse hacía la ordenación marítima.

Aunque toda implementación proteccionista de carácter sectorial puede ayudar a reforzar el marco regulador establecido, se observa que la falta de visión ecosistémica e integradora por parte de la CAIB, faltando una clara indicación a la ordenación y planificación del litoral. Se ha puesto de relevancia la necesidad de regular y ordenar los fondeos de embarcaciones en el ámbito competencial de la CAIB al ser este, un riesgo evidente para especies protegidas como son las praderas de posidonia, sin embargo, la ordenación debe de cumplir con las expectativas y orientaciones establecidas tanto por la DOEM como por la Ley 41/2010 y con mayor importancia desde la entrada en vigor del Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo, que alude a la necesidad de que las diferentes administraciones cooperen entre ellas para obtener una ordenación de nuestros mares y océanos, gestionando de forma eficiente y bajo criterios ambientales sostenibles desde una gestión integrada de los recursos.

Por otro lado, parece que se han centrado prácticamente todos los esfuerzos en una actividad antropogénica, los fondeos de embarcaciones, dejando de lado - aparentemente - al resto de amenazas o actividades humanas a las que se enfrenta esta especie endémica. Ante ello conviene recordar que se habían llevado a cabo medidas para reducir los daños físicos en hábitats bentónicos, en la zona de la CAIB, por parte del desarrollo de las estrategias marinas[60] que implanta la normativa estatal, destacan algunas actuaciones relacionadas con el control del fondeo de embarcaciones, ya contempladas en planes hidrológicos[61], y es que en la actualidad se encuentran en fase de preparación los respectivos programas de medidas. Para mejorar la aplicación de éstas y contar con mecanismos eficientes y eficaces en relación a la planificación marítima integrada con criterios sostenibles y perspectiva ecosistémica, ha quedado evidenciado que es necesario la aplicación de instrumentos y medidas que operen bajo principios como: cooperación, coordinación y participación, sobre todo si lo que se pretende es integrar políticas sectoriales dentro de una integración tendente a la ordenación del litoral[62][63] pues como indica FUENTES GASÓ[64] citando al profesor ARANA GARCÍA[65]: “… la línea de futuro consistirá en conectar diferentes estrategias ambientales cuyo ámbito común de aplicación es el litoral para, de este modo, conseguir un marco de protección más intenso, desarrollando una “gestión integrada de gestores integrados”, para lo que se han de considerar criterios geográficos, normativos, sectoriales, económicos, sociales y de seguridad, el intercambio de experiencia entre países, análisis, etc.”

Para concluir y, aunque es pronto para valorar la eficacia de la norma analizada, parece que este decreto no es la mejor herramienta para proteger específicamente a la Posidonia, siendo evidente que la solución no debe centrarse en proteger una única especie, y si ese fuese el caso, debería plantearse una solución legislativa que abarcara a todo el ecosistema afectado, donde aplicando principios de cooperación, coordinación y participación se hubiesen orientado los instrumentos normativos y medidas legislativas a elaborar a proteger toda la Posidonia, en todo el Mediterráneo.

NOTAS

[1] En esa fecha se publicó el Decreto 25/2018, de 27 de julio, sobre la conservación de la Posidonia oceanica en las Illes Balears, BOIB nº 093 de 28 de julio de 2018.

[2] DEN HARTOG expuso que en cuanto a la extensión de la Posidonia oceanica, se puede considerar como una de las especies más importantes del mar Mediterráneo, para más información podemos acudir a DEN HARTOG, C. Posidonia oceanica, a Mediterranean heritage. Posidonia Newsletter, 1993, 4 (2), pp. 2-4.

[3] Durante la temporada estival de 2017, se interpusieron 20 sanciones por fondear sobre Posidonia oceanica en las islas Pitiusas, de las cuales 10 corresponden a la isla de Eivissa y las otras 10 a Formentera. Las sanciones que se venían imponiendo eran calificadas como leves, con sanciones de hasta 600 euros, véase RODRÍGUEZ, E. Sólo 20 expedientes de sanción por fondear sobre posidonia. En: Diario de Ibiza de 21 de octubre de 2017 [consultado el 11 de septiembre de 2018]. Disponible en este enlace.

[4] JORDÀ, G., MARBÀ, N. AND DUARTE, C. M. Mediterranean seagrass vulnerable to regional climate warming’, Nature Climate Change. Nature Publishing Group, 2012, 2(11), pp. 821– 824. doi: 10.1038/nclimate1533.

[5] MARBÀ, N. Y DUARTE, C.M. Rhizome elongation and seagrass clonal growth. Marine Ecology Progress Series, 1998, 174, pp. 269-280. doi: 10.3354/meps174269.

[6] MARBÀ, N,, JORDÀ, G., AGUSTÍ, S. Y DUARTE, C.M. Evidences of Impacts of Climate Change on Mediterranean Biota. Front. Mar. Sci. 2016, 3:3. doi: 10.3389/fmars.2016.00003

[7] MAZARRASA, I. et al. Effect of environmental factors (wave exposure and depth) and anthropogenic pressure in the C sink capacity of Posidonia oceanica meadows. Limnology and Oceanography, 2017, 62 (4), pp. 1426-1450. doi: 10.1002/lno.10510.

[8] Como afirma PALACIOS BOTEJANA (2018), “a pesar de su fragilidad, es la especie con mayores tasas de enterramiento de carbono a nivel global (LAVERY, P.S. et al. Variability in the carbon storage of seagrass habitats and its implications for global estimates of blue carbon ecosystem service. PLoS ONE, 2013, 8 (9). doi: 10.1371/journal.pone.0073748.), esta eficacia se explica en base a las propiedades intrínsecas de la especie, incluyendo su larga vida útil, alta productividad, alta biomasa subterránea y naturaleza recalcitrante de sus tejidos.” PALACIOS BOTEJARA, J. Temperatura y erosión como factores de influencia en el proceso de oxidación del carbono fijado en el sustrato marino por praderas de Posidonia oceánica en retroceso. Trabajo Final de Grado, Facultad de Biología, Grado en Biología, Universitat de les Illes Balears, 2018.

[9] ORTIZ GARCÍA, M. Régimen jurídico de las áreas marinas protegidas. Tesis doctoral, Facultad de Derecho, Universidad de Alicante, 2000.

[10] PALACIOS BOTEJARA, J. Temperatura y erosión como factores de influencia en el proceso de oxidación del carbono fijado en el sustrato marino por praderas de Posidonia oceánica en retroceso. Trabajo Final de Grado, Facultad de Biología, Grado en Biología, Universitat de les Illes Balears, 2018.

[11] Aprobado por la Ley Orgánica 1/207, de 28 de febrero, no obstante hay que tener en cuenta lo que se dispone en la legislación básica del Estado y normas sectoriales ambientales.

[12] ORTIZ GARCÍA, M. La Ley de Protección del Medio Marino: hacia la gobernanza marítima. Revista Catalana de Dret Ambiental, 2011, 2 (2)

[13] FUENTES GASÓ, J.R. Avances en la protección y conservación del medio marino español. El nuevo marco para la ordenación del espacio marítimo. Revista Catalana de Dret Ambiental, 2017, 8 (1). doi: 10.17345/1835.

[14] ORTIZ GARCÍA, M. La red de áreas marinas protegidas de España en la protección del medio marino. En: E. Arana García, y F.J. Sanz Larruga, dirs., La ordenación jurídica del medio marino en España. Estudios sobre la Ley 41/2010, de protección del medio marino, Coruña: Thomson Reuters, Cizur Menor, 2012.

[15] También se considera que el Decreto autonómico desarrolla la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la Conservación de los Espacios de Relevancia Ambiental (LECO).

[16] El enfoque ecosistémico surge como un cambio de paradigma en la gestión de los recursos naturales orientándose hacia la Gobernanza, pues no podemos obviar que ya en 1992 se impulsó en el Convenio sobre la Diversidad Biológica la idea de “conservar, proteger y restaurar los ecosistemas”, observando el enfoque prioritario ecosistémico bajo criterios de sostenibilidad. Tal como indica JORGENSEN, S. E., et al. A new Ecology: Systems Perspective. Amsterdam: Elsevier, 2007.

[17] Este planteamiento surge para que de modo más coherente se asuman los planteamientos en el medio marino de forma integrada abarcando diferentes ámbitos, centrándose en aquellas que no se encontraban englobadas en políticas sectoriales, las cuales se habían incrementado para dotar de un mecanismo de protección a la biodiversidad. Por ello se abordaron cuestiones como el crecimiento económico que se basaba en los sectores marítimos que guardaban relación directa con la actividad marina así como aquellos asuntos que requerían una coordinación entre los diferentes ámbitos y los agentes implicados, teniendo en cuenta ello desde esta integración se quiso ordenar las políticas llevadas a cabo y a implantar en relación a los datos científicos aportados por sectores implicados para poder establecer de forma sostenible un crecimiento azul con la observancia de que las actividades antropogénicas no pusieran en peligro al medio marino, abordando para ello una ordenación del medio con el establecimiento de estrategias marinas como pilar fundamental en la protección de mares y océanos.

[18] ALLI TURRILLAS, J-C. La protección de la biodiversidad. Estudio jurídico de los sistemas para la salvaguarda de las especies naturales y sus ecosistemas. Madrid: Dykinson, 2016. ISBN: 978-84-9085-862-2.

[19] Decisión 82/72/CEE del Consejo, de 3 de diciembre de 1981, referente a la celebración del Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa. Las directivas relativas a las aves silvestres y a los hábitats constituyen el marco en el que se aplican las disposiciones del Convenio de Berna.

[20] Algunas de las medidas establecidas en el Convenio de Berna se encuentran reflejadas en los Anexos II, III y IV, donde se han diferenciado diferentes especies que requieren medidas diferenciadas para establecer un sistema de protección orientado a la conservación de la misma, así como la implantación de medidas adicionales en la gestión de los diferentes niveles de protección, por ejemplo se establece especies totalmente protegidas frente a otras en las que solamente se indican medidas para poder mitigar los efectos y consecuencias, llegando a establecer ciertas prohibiciones sobre actividades que suponen un riesgo evidente sobre estas especies.

[21] Para ello se estableció un Comité de Expertos dentro de este Convenio.

[22] ONU (2012) Estudio sobre Gobierno Electrónico. Departamento de Economía y Asuntos Sociales. Nueva York.

[23] Considerada como la iniciativa más importante de conservación de la naturaleza en la historia de la Unión Europea (WWF 2004). Véase WWF/ADENA. Las praderas de Posidonia: importancia y conservación. Informe propuesta. [consultado el 29 de agosto de 2018] Disponible en este enlace.

[24] MARBÀ, N. et al. Growth and population dynamics of Posidonia oceanica on the Spanish Mediterranean coast: elucidating seagrass decline. Marine Ecology. Prog. Ser. 1996, 137, pp. 203-213

[25] Artículo 149.1.23 a) establece tal competencia exclusiva, salvo aquellas atribuidas a las comunidades autónomas al disponer facultades para implementar dicha normativa.

[26] El artículo 45.2 de la Constitución Española, alude a la obligación de que los poderes públicos velen por la utilización racional de los recursos naturales para poder protegerlos y así mejorar la calidad de vida, dando instrucciones precisas para que, en caso de perjudicar los recursos naturales se establezcan un marco sancionador que aborde inclusive, sanciones penales, reparando - eso sí - los daños causados.

[27] SÁNCHEZ GONZÁLEZ, J. Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Legislación al día. Patrimonio Natural y Biodiversidad, Actualidad Jurídica Ambiental. 2015. [consultado el 29 de agosto de 2018]. Disponible en este enlace.

[28] ALLI TURRILLAS, J-C. La protección de la biodiversidad. Estudio jurídico de los sistemas para la salvaguarda de las especies naturales y sus ecosistemas. Madrid: Dykinson, 2016. ISBN: 978-84-9085-862-2.

[29] Siglas en inglés de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza.

[30] Dispone de 11 situaciones: unas que no implican riesgo no evaluado, otras no aplicable o datos insuficientes; y algunas que de menor a mayor riesgo implican a especies como pueden ser: preocupación menor, casi amenazado, vulnerable, en peligro, en peligro crítico, extinto a nivel regional, extinto en estado silvestre y extinto. Se observa la sencillez en el concepto, pues en el caso que nos ocupa disponemos de varios listados de protección e inclusive la posibilidad de ampliarse en algunas comunidades autónomas.

[31] Se contiene la excepción de aplicación en aguas costeras del Título II, en relación con aspectos del estado ambiental del medio marino que ya están regulados, con el preceptivo cumplimiento de los objetivos incluidos en las estrategias marinas.

[32] La Directiva 2008/56/CE, estableció el marco de acción comunitaria para la política del medio marino, introduciendo, entre otras, la obligación de los estados de lograr el denominado buen estado ambiental de las aguas marinas europeas, para ello se configuraron las estrategias marinas.

[33] El borrador de anteproyecto sometido a exposición pública, versión mayo de 2015, contenía diez definiciones que fueron ampliadas en su revisión final.

[34] Según lo previsto en el artículo 67 del RD 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

[35] El artículo 332 del Código Penal establece la acción de destruir especies protegidas de flora silvestre, salvo que la conducta afecte a una cantidad insignificante de ejemplares o sin consecuencias relevantes para el estado de conservación de la especie como infracción penal, por lo que podría configurarse en determinadas circunstancias y con ciertos requisitos exigidos en la norma penal como un delito ambiental.

[36] CONSELL ECONÒMIC I SOCIAL. Dictamen 3/2018, relativo al Proyecto de decreto sobre la conservación de la Posidonia oceánica en las Illes Balears. 2018, p. 13.

[37] MARBÀ, N. et al. Growth and population dynamics of Posidonia oceanica on the Spanish Mediterranean coast: elucidating seagrass decline. Marine Ecology. Prog. Ser. 1996, 137, pp. 203-213.

[38] BOUDOURESQUE, C.F. et al. Regression of Medieterranean seagreasses caused by natural processes and anthropogenic disturbances and stress: a critical review. Botanica Marina, 2009, 52, pp. 395-418.

[39] HENDRIKS, I.E. et al. Boat anchoring impacts coastal populations of the pen shell, the largest bivalve in the Mediterranean. (Balearic Island,Spain). Biological Conservation. 2013, 160, pp. 105-113.

[40] NAVARRO HERNÁNDEZ, P. Impactos de los fondeos de embarcaciones recreativas sobre las praderas de Posidonia oceanica en el Parque Natural de ses Salines d’Eivissa y Formentera. Trabajo Final de Grado, Facultad de Geografía, Universitat de les Illes Balears, 2013.

[41] WWF/ADENA. Las praderas de Posidonia: importancia y conservación. Informe propuesta. [consultado el 29 de agosto de 2018] Disponible en este enlace.

[42] FRANCOUR, P., GANTEAUME, A. Y POULAIN, M. Effects of boat anchoring in Posidonia oceanica seagrass beds in the Port-Cros National Park (north-western Mediterranean). Aquatic Conservation: Marine and Freshwater Ecosystems, 1999, 9, pp. 391-400.

[43] MONTEFALCONE, M. et al. Anchoring damage on Posidonia oceanica meadow cover: A case study in Prelo cove (Ligurian Sea, NW Mediterranean). Chemistry and Ecology, 2006, 22 (sup. 1), pp. 207-217.

[44] ABADIE, A. Evolution des herbiers à Posidonia oceanica (L.) Delile dans la baie de Calvi (Corse, France) et influence de l’ancrage dans la baie de l’Alga. Professional Master thesis), Aix-Marseille University, Marseille, 2012

[45] Conviene aludir al artículo 7 del Decreto 25/2018, el cual regula el fondeo de embarcaciones, en relación al resto de amenazas o riesgos, tanto aquellas que afectan tanto física como biológicamente a esta especie se hace mención en la normativa autonómica (artículo 4) a la protección general que establece la norma estatal básica, Ley 42/2007, en su artículo 57.

[46] Anexo 2 del Decreto 25/2018.

[47] Esta mención se encuentra en la propia normativa autonómica, así el Decreto balear alude en su Disposición adicional primera a lo dictado en el marco de las competencias de cada una de las administraciones públicas con potestad en dicha materia.

[48] Este aspecto se menciona en el Dictamen nº 64/2018, relativo al Proyecto de decreto sobre la conservación de Posidonia oceanica en las Illes Balears, emitido por el Consejo Consultivo, en su fundamento jurídico cuarto.

[49] KRÄMER, L. La Directiva europea 2014/89, sobre ordenación del espacio marino: análisis esencial. Práctica Urbanística, 2018, 150, pp. 12.

[50] PONTE IGLESIAS, M.T. Y PUEYO LOSA, J.A. La estrategia marina europea y la protección del medioambiente marino en la Unión Europea. Revista de estudios europeos, 2014, 65, pp. 79-104.

[51] El artículo 128 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre y el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que alude al principio de tipicidad en materia sancionadora establece que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, especificando que los reglamentos de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones en infracciones y sanciones, sin constituir nuevas infracciones. Se analizan además, en el voto particular emitido SSTC abordando las garantías formales de reserva de ley en el ámbito sancionador, donde se remarca que se abre la puerta a regular vía reglamentaria ciertas materias pero sin que exista la implantación de una regulación independiente y no subordinada a la Ley (SSTC 42/1987, de 7 de abril; 101/1988, de 8 de junio; 25/2002, de 9 de mayo, entre otras).

[52]MORELLE HUNGRIA, E. Posidonia oceanica: destrucción por fondeos y su concepción como delito ambiental en las Illes Balears. Actualidad Jurídica Ambiental. 2018, 26, pp. 1-26.

[53] ALLI TURRILLAS, J-C. La protección de la biodiversidad. Estudio jurídico de los sistemas para la salvaguarda de las especies naturales y sus ecosistemas. Madrid: Dykinson, 2016. ISBN: 978-84-9085-862-2.

[54] SSTC 133/1999, de 15 de julio; 123/2001, de 4 de junio, y 100/2003, de 2 de junio.

[55] MILAZZO, M. et al. Boat anchoring on Posidonia oceanica beds in a marine protected area (Italy, western Mediterranean): effect of anchor types in different anchoring stages. Journal of Experimental Marine Biology and Ecology 2004, 299, pp- 51-62.

[56] MONTEFALCONE, M. et al. Anchoring damage on Posidonia oceanica meadow cover: A case study in Prelo cove (Ligurian Sea, NW Mediterranean). Chemistry and Ecology, 2006, 22 (sup. 1), pp. 207-217.

[57] MORELLE HUNGRIA, E. Posidonia oceanica: destrucción por fondeos y su concepción como delito ambiental en las Illes Balears. Actualidad Jurídica Ambiental. 2018, 26, pp. 1-26.

[58] ABADIE, A. Evolution des herbiers à Posidonia oceanica (L.) Delile dans la baie de Calvi (Corse, France) et influence de l’ancrage dans la baie de l’Alga. Professional Master thesis), Aix-Marseille University, Marseille, 2012.

[59] ABADIE, A. et al. From mechanical to chemical impact of anchoring in seagrasses: The premises of anthropogenic patch generation in Posidonia oceanica meadows. Marine Pollution Bulletin. 2016, 109, pp. 61-71.

[60] En relación a competencias en zonas marítimas conviene recordar como indicó VALENCIA MARTIN (2000), que las CCAA disponen de competencia en aguas interiores, pero no obstante, en materia de estrategias marinas participan no solo en la elaboración de las mismas las diferentes CCAA sino que también en el seguimiento de la aplicación de las mismas, véase VALENCIA MARTIN, G. ¿De quién es el mar?: La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio marino. En F, Sosa Wagner, coord., El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI, Libro homenaje a Ramón Martin Mateo, Valencia: Tirant lo Blanch, 2000, pp. 3610 y ss..

[61] MAPAMA. Programa de Medidas de las Estrategias Marinas. Gobierno de España, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente [en línea}. Editado por MAPAMA. 2016 [consultado el 26 de agosto de 2018]. Disponible en este enlace.

[62] MENÉNDEZ REXACH, A. Definición legal de la ribera del mar: novedades del Reglamento de Costas. Revista de derecho urbanístico y medio ambiente. 2015, 295, pp. 17-44.

[63] SANZ LARRUGA, F.J. La nueva ordenación del espacio marítimo: análisis del Real Decreto 363/2017, de 8 de abril. Práctica Urbanística. 2018, 150, pp. 1-32.

[64] FUENTES GASÓ, J.R. Avances en la protección y conservación del medio marino español. El nuevo marco para la ordenación del espacio marítimo. Revista Catalana de Dret Ambiental, 2017, 8 (1). doi: 10.17345/1835.

[65] ARANA GARCÍA, E. Derecho de costas y protección del medio marino. En: M.A. Torres López y E. Arana García, Dir. Derecho ambiental (Adaptado al EEES), Madrid: Tecnos, 2015, p.348.