Análisis de la eficiencia técnica interregional en la aplicación de la ley de dependencia ¿qué comunidades autónomas han sido más eficientes en la implantación de la ley?

AutorMaría del Carmen García Garnica/Rafael Rojo Álvarez-Manzaneda
Cargo del AutorCatedrática de Derecho Civil , Universidad de Granada/Profesor Titular de Derecho Mercantil , Universidad de Granada
Páginas443-469

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1. Introducción

En el contexto económico es muy común encontrarnos, entre otros, conceptos como e?cacia, e?ciencia o efectividad, como criterios para el análisis o evaluación de políticas, programas o intervenciones del sector público. En referencia a la e?ciencia, la literatura cientí?ca estudia la gran mayoría de sectores donde la Administración Pública tiene una notoria in?uencia, y donde se destina una gran cantidad de gasto público, entre ellos destacan especialmente sanidad y educación, sobre otros como pensiones, justicia, Administración Tributaria o políticas de desempleo.

Una de las principales políticas relacionadas con el Estado del Bienestar que más se han desarrollado en los últimos años ha sido la atención a la dependen-

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cia, en especial tras la aprobación de la Ley de Dependencia (LD1). En la cada vez más desarrollada producción cientí?ca en referencia a la misma, sorprende por su escasez la falta de trabajos que hayan analizado desde el punto de vista de la e?ciencia la actividad de las administraciones que ostentan su titularidad y competencia en su aplicación, las Comunidades Autónomas (CCAA).

El principal objetivo del presente trabajo será el análisis de la e?ciencia técnica relacionada con las distintas fases del procedimiento de reconocimiento de la dependencia, y que permitirá establecer qué CCAA han sido más e?cientes en su aplicación.

1.1. Dependencia y eficiencia en España

En relación a la dependencia en España, y como relevante política social, se han publicado hasta la fecha una gran cantidad de trabajos, y si bien algunos han mencionado la e?ciencia, lo han hecho desde el enfoque del “buen gobierno” o “buenas prácticas de actuación”2(Antón, 2012; López y Faner, 2011; Sosvilla, 2011) sorprendiendo la falta de estudios cuantitativos centrados en evaluarla.

Aun habiéndose establecido diversas fuentes de inequidad interterritorial (Vilaplana, 2010a), no se conocen estudios referentes a la e?ciencia económica de las diferentes regiones en la aplicación y gestión de la LD. La explicación que subyace puede ser la elevada di?cultad a la que se puede enfrentar el investigador para establecer los costes de aplicación de la LD ante la opacidad informativa que presentan las CCAA (Barriga, 2010) y la falta de una contabilidad analítica separada de otros servicios sociales a?nes (Gómez et al., 2012; Tribunal de Cuentas, 2013), todo ello en un panorama heterogéneo de prestaciones de servicios, costes de los mismos, copagos, recursos humanos empleados, etc. Estas limitaciones podrían relajarse si la óptica del análisis se centra en la e?ciencia técnica.

Una forma de medir la e?ciencia técnica de la ley desde la perspectiva de la diferente aplicación interregional, podría consistir en tener en cuenta el número de personas atendidas objeto de dicha política de las que lo solicitan y tienen derecho a ello. En especial estableciendo que la ine?ciencia de algunas regiones se puede traducir en mayores diferencias temporales en el procedimiento desde que una persona solicita dicho reconocimiento, hasta que, en la práctica, comienza a disfrutar de una prestación o servicio. Las diferencias temporales en la duración del procedimiento entre las CCAA se pueden considerar como un

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incumplimiento de determinados objetivos de la ley, como es el establecimiento de una atención de forma equitativa3por parte del SAAD.

1.2. El procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia

El procedimiento que reconoce la situación de dependencia, puede representar una pérdida de bienestar para el dependiente porque una excesiva dilación4del mismo, al margen de las situaciones de desatención, puede obligar a la familia a asumir el coste de sus cuidados o a mantener el apoyo informal. El procedimiento que contempla la ley, y la correcta percepción del derecho a los servicios o prestaciones económicas del SAAD, puede resumirse en las siguientes etapas (MSSI, 2012) contenidas en la ?gura 1:

Figura 1: Principales etapas del procedimiento de reconocimiento de dependencia y prestación del servicio o cobro de prestación económica.

[VER PDF ADJUNTO]

Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI, 2012). Elaboración propia.

En primer lugar, el procedimiento que reconoce a una persona en situación de dependencia se inicia a instancia de parte por el afectado o persona que ostente su tutela. Tras la presentación de la solicitud (art. 28.1 LD) ante la Administración Local acompañada del certi?cado de empadronamiento, si no hay nada que subsanar, la Administración realiza un informe social donde describe

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el entorno del solicitante (antecedentes sociales, situación de convivencia, apoyos recibidos, características de la vivienda, etc…). Después, se procede a la valoración de su situación de dependencia (art. 27 LD) teniendo en cuenta el baremo de valoración (BVD)5y el informe de salud del solicitante (art. 27.5 LD). La Administración Autonómica emite una resolución (dictamen) donde se especi?ca el grado de dependencia del solicitante (art. 28.2 LD), pudiendo ser positiva, o negativa. Dentro de las primeras, habría que diferenciar entre aquellos que por calendario tienen derecho a la precepción de servicios o prestaciones económicas, de otros que por fecha de implantación del Sistema para la autonomía y atención a la dependencia (SAAD) aún no lo tienen6. Tras el dictamen positivo, y siempre que el calendario cubra el grado de dependencia del solicitante, este pasaría automáticamente a ser bene?ciario con derecho a prestación o servicio y se procedería a la confección de su programa individual de atención (PIA) (art. 29.1 LD) en el que se especi?can, dado el entorno y el nivel de dependencia, el/los servicio/s o prestación más adecuada para el dependiente7, el cual será consultado al igual que su familia o entidad tutelar que le represente. Una vez ?nalizado el PIA, se dicta resolución administrativa de concesión de servicios o prestaciones económicas y se establece si en la zona en la que reside el dependiente se le pueden prestar los servicios prescritos en su PIA, en caso a?rmativo, se procede a ello, de no ser posible, se le debe otorgar la prestación económica vinculada al servicio (PEVS) que le correspondiera (art. 14.6 LD). El procedimiento puede resumirse en dos fases: una fase inicial que abarca desde la solicitud hasta el dictamen, y una fase ?nal en la que el dependiente pasa de ser bene?ciario con derecho a percibir una prestación económica o servicio.

1.3. La dilación del procedimiento y la (ir)retroactividad de la principal prestación

La LD, en su disposición final primera8, apartado 3º, donde recoge la retroactividad en referencia a los servicios o prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia, contempla que los efectos retroactivos

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del cobro de las prestaciones se generan desde la resolución posterior al PIA, o en cualquier caso transcurridos 6 meses desde la iniciación del procedimiento, salvo para el supuesto en el que se conceda la prestación económica de cuidado en el entorno familiar (PECEF)9. En dicha situación, la Administración no tendrá el deber de abonar al dependiente ninguna cantidad, salvo las generadas una vez transcurridos 2 años desde su concesión o 2 años desde que se cumplió el plazo de los 6 meses previos al inicio del procedimiento con la solicitud, estableciéndose una irretroactividad por ese periodo. Además, pudiendo dilatar las CCAA10el pago de las cuantías generadas, una vez superado ese plazo, hasta en un máximo de 8 años desde la fecha de resolución ?rme de reconocimiento expreso de dicha prestación11.

Cabría entonces preguntarse ¿cuánto tardan realmente las CCAA en atender al dependiente que lo solicita y tiene derecho?, La respuesta a la pregunta no es sencilla, algunos trabajos sitúan la media en 3 meses para el dictamen y 12 meses aproximadamente para la percepción del servicio o prestación (Barriga et al., 2013). El Tribunal de Cuentas (2013) en su informe nº 977 de 21 de marzo, reconociendo las limitaciones de su estimación, habla para el total nacional de 262 días desde la solicitud hasta la resolución del PIA, sin establecer periodo para el resto de trámites.

De lo que no cabe duda es que el plazo varía de una CA a otra. En la tabla 1, podemos observar algunos indicadores parciales de e?ciencia (relacionados con la carga de trabajo), como ratios medios de los dictaminados (entendido como output del procedimiento) entre el total de solicitudes (input) recibidas durante el año y las pendientes del año anterior (correspondiente a la fase inicial), y los perceptores de servicios o prestaciones económicas (output) entre el total de

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dictaminados con derechos a percibirlos (bene?ciarios con derecho, input) en referencia a la fase ?nal.

Tabla 1: Algunos indicadores parciales de e?ciencia en la aplicación de la LD. Año 2011.

[VER PDF ADJUNTO]

Fuente: SISAAD (2013). Elaboración propia.

Nota: Los valores absolutos pueden consultarse en el ANEXO 1. Para la fase ?nal, los ratios han sido construidos con la media anual de valores mensuales. A 1 de enero de 2012, según datos del SISAAD para el total nacional, permanecían 1.612.729 expedientes activos (solicitudes), de los cuales 1.503.758 estaban dictaminados, 1.057.946 de ellos tenían derecho a percibir servicios o prestaciones, por puntuación de baremo y calendario de aplicación, y existían 752.005 personas que...

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