Análisis económico de la previsión social pública y complementaria

Autor:Fernando Álvarez Gómez
Cargo del Autor:Profesor de Economía y Empresa de la Universitat Oberta de Catalunya
Páginas:25-52
 
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1. Previsión social pública y complementaria

Uno de los aspectos que más destacan al observar la práctica totalidad de las economías occidentales, consiste en el creciente papel que están desarrollando el conjunto de actuaciones que se agrupan bajo la denominación de previsión social. Sin embargo, a pesar de su importancia cuantitativa, o tal vez debido a ella, se

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hace difícil hallar una definición del concepto. En general, en los países de nuestro entorno socioeconómico las acciones que entendemos como de previsión social consisten en un conjunto de servicios o prestaciones que se dirigen a eliminar –asegurar– los perjuicios ocasionados en la situación personal, derivados de riesgos asociados habitualmente al trabajo asalariado o por cuenta propia. El riesgo que con mayor frecuencia se asegura es el de pérdida de salario, y de esta forma aparecen las prestaciones sustitutorias del salario o subsidio de desempleo, cuando la carencia involuntaria de puesto de trabajo compromete el medio de subsistencia; pensión de jubilación, cuando la edad no permite la continuación de la actividad laboral; pensión de invalidez, cuando la condición física o psíquica del asegurado no permite esta actividad; pensiones a supervivientes –orfandad, viudedad, etc.–, cuando la muerte del asegurado truncaría el medio de vida de las personas a su cargo; subsidio de incapacidad laboral transitoria, cuando la enfermedad no permite durante cierto período de tiempo el trabajo habitual; asistencia sanitaria, cuando por motivo de una enfermedad común o profesional, un accidente, sea o no de trabajo, o una maternidad, los ciudadanos tengan la necesidad de recibir la prestación de los servicios médicos y farmacéuticos necesarios para conservar o restablecer la salud, así como su aptitud para el trabajo.

Las prestaciones enumeradas constituyen lo que se podría entender como Previsión Social en sentido estricto, caracterizándose por atender situaciones ajenas a la voluntad del trabajador y consistir en pagos en efectivo que sustituyen a la remuneración del trabajo dejado de percibir. Estos sistemas de previsión social suelen incluir un procedimiento de financiación de la atención percibida por el individuo y sus familiares dependientes, bien sea en forma de reembolso de los gastos previamente pagados, o bien por el suministro directo de la asistencia necesaria.

De esta forma podemos sintetizar diciendo que los sistemas de Previsión Social constituyen en los países desarrollados, y muy especialmente en los países europeos, el eje central de las políticas de bienestar social dirigidas a mantener y mejorar el nivel de vida de los ciudadanos, y contribuyen, de forma esencial, a evitar la aparición de situaciones de necesidad y marginación.

Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas no requeriría de una cobertura pública, pues el mercado podría dar satisfacción a los perjuicios que hemos recogido bajo el paraguas de la previsión social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece más dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos ofrece una alternativa, ya que

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los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público.

1.1. Justificación de la previsión pública

Frente a ese planteamiento liberal se han sugerido diversas razones que justifican la intervención pública en el marco de la Economía del Bienestar. Entre estas razones destacan:

Efectos.externos: el hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. La circunstancia de que algunos ciudadanos, por falta de previsión, no ahorrasen nada durante toda su vida activa daría lugar a situaciones de pobreza y miseria extrema que obligarían a la sociedad a transferirles renta en el futuro, con el consiguiente coste en términos de renta. Si no existieran estas transferencias, el trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a una disminución en el volumen de bienes producido por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador, negativo, podría acabar generando una grave depresión económica que perjudica a todos. Por tanto, la intervención pública, al obligar a todos los ciudadanos a prevenir el futuro, elimina ese efecto externo negativo, ya que no sólo se benefician de estos programas los propios perceptores de la pensión sino la sociedad que hubiera tenido que realizar transferencias de renta en ausencia de programas públicos de pensiones.

Información.imperfecta.y.costosa: Ante la incertidumbre en la esperanza de vida resulta difícil y costoso para un individuo planificar cual sería el ahorro suficiente para su vejez. Como alternativa podría sugerirse el que alguna institución pública realizara este tipo de trabajo. Sin embargo, además de los gastos que esto supondría para la institución, el coste de tiempo para el ciudadano que implica el obtener información y la toma de decisiones no se eliminaría. En este sentido, con el objeto de eliminar estos costes sería más eficiente que se realizara a través de la obligatoriedad de un programa público.

Paternalismo:.Incluso ante una planificación perfectamente racional por parte de los ciudadanos, se darían casos de extrema pobreza. La idea es que hay algunos individuos cuya tasa de sustitución inter-temporal es muy baja (prefieren mucho más el consumo presente que el consumo futuro) o tienen una aversión al riesgo muy reducida (arriesgan a que mueren antes de llegar a la jubilación), y cometerían el error de subestimar sus necesidades de vejez. Los programas públicos

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obligatorios tratan de mejorar el bienestar de los «miopes» evitando que puedan tener equivocaciones costosas.

Pero las razones expuestas no son suficientes para justificar que la provisión de estas prestaciones sea pública. Este objetivo podría lograrse, al igual que ocurre con otro tipo de seguros, obligando a los individuos mediante Ley a adquirir las prestaciones de previsión social bajo un plan privado, de forma que todos los ciudadanos estuviesen cubiertos frente a las contingencias futuras. Por eso, debemos incorporar razones de eficiencia y equidad que justifiquen la necesidad de una cobertura pública, entre ellas:

La.existencia.de riesgos.sociales. Un riesgo de carácter social surge cuando de producirse la contingencia, afecta de forma simultánea a toda la población o a una parte sustancial de la misma (ejemplos son las guerras, las inundaciones, los terremotos, etc.). Una empresa privada no puede cubrir un riesgo social porque de producirse la contingencia tendría que pagar a todos los asegurados al mismo tiempo y probablemente iría a la quiebra. Por eso, en la práctica las empresas sólo cubren riesgos privados y no riesgos sociales. En cambio, el Sector Público si puede cubrir riesgos sociales porque dispone de recursos adicionales (impuestos o deuda pública) a los de las primas de los asegurados para hacer frente a los riesgos sociales.

Riesgo.de.quiebra. El resultado de una mala gestión es la quiebra financiera. Si esto ocurre en una empresa privada, el ahorrador perdería todo lo ahorrado. En el Sector Público la mala gestión también puede estar presente pero, en cambio, el riesgo de quiebra no se contempla. Desde la literatura se ofrecen distintas soluciones para evitar el riesgo de quiebra de la empresa privada que van desde establecer un plan de inspección por parte del Sector Público que garantice en cualquier momento la solvencia financiera; el establecimiento de un consorcio privado formado por un conjunto de empresas privadas que se hiciera cargo de las pensiones en caso de una mala gestión; o que el último garante fuera el Sector Público. Sin embargo, la experiencia nos enseña que ninguna de estas soluciones sería suficiente para garantizar la solvencia financiera de la empresa privada; además, si el Sector Público tuviera que hacerse cargo de una mala gestión privada, esta garantía de una cobertura pública induciría a las empresas privadas a adoptar inversiones arriesgadas en la confianza de que si fracasan se haría cargo el Sector Público.

Selección.adversa. Dado que estos programas tienen un alto grado de cobertura, si fueran gestionados por el sector privado, las primas individuales no sólo deberían depender de la renta a sustituir en el futuro, sino también de la distinta probabilidad de que el individuo pueda sufrir la contingencia. A igual capital asegurado, un minero tendrá que pagar mayores primas que un admi-

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nistrativo, porque tiene mayor riesgo en el trabajo y su época de inactividad es más extensa. Por otro lado, las mujeres al tener una esperanza de vida mayor que la de los hombres tendrían que pagar mayores primas. Por tanto, las compañías privadas sólo estarían dispuestas a...

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