El Amplio Margen de Discrecionalidad del Gobierno para Proceder a la Determinación del Salario Mínimo
| Autor | José Manuel del Valle |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho del Trabajo. Universidad de Alacalá |
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El Proyecto de Ley de Estatuto de los Trabajadores que se envió a las Cortes en 1979 establecía (art. 25) que 'el Gobierno' fijaría el salario mínimo 'teniendo en cuenta la evolución prevista del índice de precios al consumo'. Esta inicial redacción fue rechazada por los grupos conservadores y por los grupos socialistas.
El grupo Coalición Democrática (enmienda núm. 19) sugirió que: a) se encomendara al Gobierno, pero 'a propuesta del Ministro de Trabajo', la fijación del salario mínimo, b) atendiendo, 'entre otros factores', a 'los índices oficiales del coste de la vida, la productividad media nacional alcanzada, el incremento de la participación del trabajo en la renta nacional y la situación general de la economía'. Esta fórmula volvía sobre algunos de los criterios que, con el mismo fin, se mencionaron en las leyes de los Planes de Desarrollo (de finales de la década de 1960). El cambio postulado se explicaba con el siguiente argumento: 'creemos que la sola referencia que el proyecto hace a la evolución del índice de precios al consumo daría una visión parcial y no global del verdadero incremento que ha de tener el salario interprofesional'.
Los tres grupos socialistas, de Cataluña (enmienda núm. 212), del Congreso (enmienda núm. 327) y de Euzkadi (enmienda núm. 414), propugnaron, por su parte, que el proyecto variase para introducir como criterios de determinación del salario 'a) la evolución del poder adquisitivo de los trabajadores afectados por dicho salario mínimo en el año anterior; b) la evolución prevista del índice de precios de consumo; c) la productividad media nacional alcanzada; d) la participación de las rentas de trabajo en la renta nacional; e) la coyuntura general de la economía'. Se pretendía, también, que, como se previó en la LRL, la elevación del suelo retributivo fuera automática transcurridos seis meses desde su fijación cuando el IPC aumentase más de ciertos porcentajes.
Ninguna de las anteriores propuestas fue aprobada por la Comisión de Trabajo del Congreso de los Diputados (Vid. acta de la sesión celebrada el día 1 de noviembre de 1979), y el Dictamen de la citada Comisión sobre el Proyecto de Ley del ET se limitó a repetir lo en él establecido. No sucedió lo mismo en el pleno de la cámara baja (Vid. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 53, 1979, donde se recoge la celebrada el día 13 de diciembre de 1979). Se aprobó en ella, después de un debate, una 'enmienda transaccional' que había de convertirse, con variaciones introducidas por el Senado -que exigió que los sindicatos y asociaciones empresariales a consultar por el Gobierno antes de fijar el salario mínimo fueran los más representativos-, en el definitivo texto del ET (art. 27).
En aquella ocasión, el diputado socialista ALMUNIA AMANN expresaba la opinión de su grupo al decir que 'no es bueno para el salario mínimo... ligar la determinación del mismo a unos criterios rígidos y mecánicos que impiden no ya mantener el poder adquisitivo, que se puede mantener a lo largo de los años, sino una mejora cualitativa del salario mínimo en este país'. Asimismo manifestaba que su grupo pretendía que el salario mínimo se fijase atendiendo a varios criterios 'redactados con la suficiente generalidad como para no atar al Gobierno ni a las fuerza sociales consultadas a la hora de determinar qué salario mínimo queremos para cada año'. En fin, el diputado que representaba al partido del Gobierno, GAMIR CASARES, al recomendar la aprobación de la enmienda transaccional que recogía lo propuesto por socialistas y derecha, advertía que la pluralidad de criterios que debían tenerse en cuenta para fijar el salario mínimo 'permite que la consulta anual no se realice con un automatismo rígido... es, en definitiva, una fórmula flexible (la) que proponemos...'.
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En general, casi todos los autores que se han acercado a la legislación española sobre el salario mínimo coinciden en afirmar que deja un amplio margen de maniobra al Gobierno a la hora de fijar los suelos retributivos. En esta opinión concuerdan, incluso, los menos críticos con nuestro ordenamiento.
RODRIGUEZ SAÑUDO (con MARTIN VALVERDE y GARCIA MURCIA, 1995, 597/598), por ejemplo, parte de distinguir en el salario mínimo un 'doble nivel': a) primero es 'mínimo de subsistencia' y b) en segundo lugar es 'salario equitativo', porque debe participar del crecimiento del sistema sistema productivo y, en particular, del de las rentas. Estos dos niveles se traducen en criterios objetivos que han de manejarse a la hora de establecer el montante de la institución que examinamos. Pues bien, para el autor (RODRIGUEZ SAÑUDO, con MARTIN VALVERDE y GARCIA MURCIA, 1995 598/599), esos criterios y, por tanto, el 'doble nivel' del salario mínimo encontrarían 'su debida recepción en la normativa española vigente', que 'obliga a tener en cuenta (para fijarlo)... además del coste de la vida... la evolución del resto de los salarios y del sistema económico en su conjunto', pero 'la utilización por la ley de la expresión 'tener en cuenta' descarta una relación directa y automática entre dichos índices... y la cifra en cuestión, concediéndose por tanto al Gobierno un apreciable margen de discrecionalidad en esta operación'.
Los analistas del ET consideran que la discrecionalidad del Gobierno se amplia notablemente a través de la referencia que la ley hace a la 'coyuntura económica general' como criterio a tener en cuenta para fijar el 'suelo' de las remuneraciones. Desde luego, esta 'coyuntura' ha venido siendo mencionada en los Decretos de salarios mínimos como teórica explicación de las decisiones que en ellos se toman -y así lo ha resaltado la doctrina[20]-. La ley española, pues, no se habría desprendido totalmente de la tradición que concebía el instrumento que estudiamos como un recurso de 'dirigismo económico'. El ordenamiento, entonces, difuminaría su carácter de medio de lograr la suficiencia retributiva para acentuar su carácter de medida de política económica.
SAGARDOY (1982, 93) opina del criterio 'coyuntura económica general' que es totalmente indeterminado y puede utilizarse, bien para restringir o bien para ampliar los anteriores, 'en función de la situación económica'. En períodos en los que sea necesario reducir la tasa de inflación y desempleo, este criterio se utilizará 'en sentido restrictivo', ya que el crecimiento del mínimo retributivo incidirá de manera negativa sobre los objetivos económicos del Gobierno. En fin, según el citado profesor (SAGARDOY, 1982, 94), 'desde el punto de vista jurídico, lo más destacable... es que se trata de un criterio cuya indeterminación refuerza la discrecionalidad del Gobierno en la fijación del salario mínimo interprofesional, ya que se encuentra enteramente libre en la ponderación de las circunstancias socio-económicas a tener en cuenta'.
Para MARTINEZ JIMENEZ (1986, 136), el criterio a que nos referimos es 'excesivamente ambiguo y auténtico cajón de sastre, lo que refuerza la ya importante discrecionalidad gubernamental en la fijación del SMI. Está en función de la situación económica concreta, moldeando en restrictivo o favorable para los trabajadores los factores anteriores'. Desde luego, en épocas de crisis económica, la referencia a la 'coyuntura económica general' sirve para recortar el derecho al salario mínimo.
En fin, la mención a la 'marcha de la economía', o a la 'coyuntura económica' o a la 'estabilidad del sistema económico' no son desconocidas en otros ordenamientos, pero en ellos se suele ser consciente de lo que tales citas significan. En un estudio en el que se ha examinado un buen número de legislaciones de cinco continentes, se concluye que 'a diferencia de los demás criterios... la noción de las exigencias del desarrollo económico no implica de por sí una forma particular en que podría calcularse el nivel más apropiado de los salarios mínimos... este criterio sirve generalmente como un marco de referencia para medir los criterios más específicos de fijación o ajuste de los salarios mínimos' (STARR, 1981, 125).
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De todos modos, aunque la 'coyuntura económica general' es un criterio que permite confirmar la existencia de un amplio margen de discrecionalidad en favor del Ejecutivo, del examen concreto de la norma pueden extraerse otros argumentos que avalan esa potencial libertad que el Gobierno tiene para fijar el montante de la institución que examinamos. La discrecionalidad administrativa se construye sobre: a) la aludida referencia a la 'coyuntura económica'; b) la amalgama de un conjunto de factores a tener en cuenta para fijar el salario mínimo, cuya enumeración conjunta contribuye a difuminar la fuerza de cada uno; c) el silencio de la ley en torno al orden en que ha de acudirse a los diversos factores citados cuando deba concretarse el suelo retributivo[21]; d) la debilidad de la intervención sindical, que se...
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